Государственная и муниципальная служба

Правовое регулирование муниципальной службы на федеральном уровне

В современной России правовое регулирование отношений, связанных с организацией и деятельностью муниципальной службы, осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Регулирование трудовых отношений в целом и специальных отношений, складывающихся в связи с использованием труда муниципальных служащих, заключается в наделении лиц, участвующих в этих правоотношениях, соответствующими правами, обязанностями и гарантиями их осуществления. Таким образом, под источниками права в сфере муниципальной службы следует понимать нормативные правовые акты (нормативные акты) и правоприменительные акты правотворческой деятельности государственных органов РФ, принятые в соответствии с их компетенцией и в установленном порядке в части регулирования отношений, связанных с организацией и деятельностью муниципальной службы.

Основными отличительными чертами нормативных актов как источников права являются общеобязательность, стабильность (многократное применение) и легитимность (принятие уполномоченным органом в регламентированной последовательности).

Правоприменительные акты (указы, распоряжения, приказы и т.д.) являются индивидуальными актами, регулирующими отношения относительно конкретных лиц в конкретной ситуации.

Нормативные акты и правоприменительные акты различаются своей юридической силой. При наступлении противоречий между нормативными и правоприменительными актами последние необходимо привести в соответствие с первыми.

Источники права, регулирующие деятельность муниципальных служащих, могут быть классифицированы по различным основаниям.

По сфере действия различаются акты общего действия и специальные. Нормативные акты общего действия содержат общие нормы трудового права, распространяющиеся на всех работников, в том числе на муниципальных служащих. Они действуют только в тех случаях, когда служебные трудовые отношения прямо не урегулированы специальными актами. При этом действие специальных нормативных актов распространяется только на муниципальных служащих.

Действие федеральных нормативных актов о муниципальной службе можно классифицировать во времени, в пространстве и по кругу лиц:

1. «Во времени» - срок действия определяется либо самим нормативным актом, либо последующим нормативным актом такой же или большей юридической силы, регулирующим те же правоотношения. Так, вступление в силу положений Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - федеральный закон № 25-ФЗ) повлекло утрату силы норм Федерального закона от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 36 ФЗ-8) (далее - федеральный закон № 8-ФЗ).
2. «По территории» - действие распространяется на территорию всей РФ с последующей конкретизацией законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
3. «По кругу лиц» — действие федеральных нормативных актов распространяется на муниципальных служащих.

Исходя из публичного характера муниципальной службы федеральные законодатели установили повышенные требования к муниципальным служащим, которые обеспечивают, с одной стороны, более высокую степень ответственности, а с другой - повышенную правовую защиту.

Так, например, для муниципального служащего установлены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (ст. 9 ФЗ-25); дополнительные по сравнению с общими нормами трудового права ограничения (ст. 14 ФЗ-25), основания для отказа в принятии на муниципальную службу, для прекращения муниципальной службы (ст. 19 ФЗ-25) и т.д.

Па основании федерального закона № 25-ФЗ иными федеральными законами могут устанавливаться особенности правового регулирования труда муниципального служащего. При этом в законе особо оговаривается, что все федеральные законы и иные нормативные акты РФ о муниципальной службе должны быть приведены в соответствие с его положениями (ст. 37 ФЗ-25).

Таким образом, федеральный закон № 25-ФЗ является базовым законодательным актом в части правового регулирования основ муниципальной службы. В ст. 3 закона, именуемой как «Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации», определен иерархически структурированный перечень актов, составляющих нормативную базу правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.

Частью 1 ст. 3 федерального закона № 25-ФЗ к правовым основам муниципальной службы в РФ отнесены:

• Конституция РФ;
• Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
• Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• другие федеральные законы и нормативные правовые акты;
• конституции (уставы) субъектов РФ;
• региональные законы и нормативные правовые акты;
• уставы муниципальных образований;
• решения, принятые на сходах граждан;
• иные муниципальные правовые акты.

В указанной статье также установлено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными федеральным законом № 25-ФЗ (ч. 2 ст. 3 ФЗ-25).

Таким образом, источники правового регулирования муниципальной службы можно разграничить на акты, относящиеся к трудовому законодательству, и акты, относящиеся к законодательству о муниципальной службе.

Конституция Российской Федерации 1993 г. (Конституция РФ), признавая за гражданами право осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), не использует понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Конституция России опосредованно регулирует предмет муниципальной службы при разграничении полномочий в этой сфере между РФ и субъектами РФ, относя к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Одним из первых федеральных законодательных актов, в котором упоминается муниципальная служба, был Федеральный закон от 06.12.1994 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В статье 22 этого закона закреплялись гарантии деятельности кандидатов на выборные должности, находящихся на государственной или муниципальной службе. Однако само понятие «муниципальная служба» было раскрыто в ст. 1 и 21 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - федеральный закон № 154-ФЗ).

В настоящее время основные понятия и порядок организации муниципальной службы в Российской Федерации регулируются следующими федеральными законами:

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (федеральный закон № 131-ФЗ) является базовым в вопросах регулирования местного самоуправления. Ранее действовавший федеральный закон № 154-ФЗ относил «регулирование основ муниципальной службы» к ведению РФ (ч. 17 ст. 4 ФЗ-154). При этом правовую регламентацию муниципальной службы, включающую требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, закон передавал на уровень устава муниципального образования, который должен был соответствовать региональному и федеральному законодательству (ч. 2 ст. 21 ФЗ-154). Теперь федеральный закон № 131-ФЗ установление «прав, обязанностей и ответственности» муниципальных служащих относит к полномочиям федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 5 ФЗ-131).

В ст. 42 закона установлено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, должно осуществляться специальным федеральным законом. Федеральный закон № 131-ФЗ исключает из обязательных положений устава муниципального образования условия и порядок организации муниципальной службы, устанавливая, что все профильные законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований должны соответствовать этому специальному федеральному закону о муниципальной службе (ст. 2 ФЗ-131).

Таким специальным федеральным законом стал Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», установивший, что предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих (ч. 1 ст. 1 ФЗ-25).

Структурно федеральный закон № 25-ФЗ подразделяется на 10 глав и 38 статей:

1. Общие положения (ст. 1-5).

2. Должности муниципальной службы (ст. 6-9).

3. Правовое положение (статус) муниципального служащего (ст. 10- 15).

4. Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение (ст. 16-19).

5. Рабочее (служебное) время и время отдыха (ст. 20-21).

6. Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муниципальной службы (ст. 22-25).

7. Поощрение муниципального служащего. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего (ст. 26-27).

8. Кадровая работа в муниципальном образовании (ст. 28-33).

9. Финансирование и программы развития муниципальной службы (ст. 34-35).

10. Заключительные положения (ст. 36-38).

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 08.01.1998 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (федеральный закон № 8-ФЗ) в новом законе дано иное толкование понятия «муниципальная служба». Ранее муниципальные должности подразделялись на выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора (ч. 2 ст. 1 ФЗ-8). Новый закон о муниципальной службе не определяет статуса депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, других выборных должностных лиц, не являющихся муниципальными служащими, исключая их из сферы своего регулирования. Теперь в самом определении «муниципальная служба» устанавливается более ограниченный перечень должностей, подпадающих под его правовое регулирование - «должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудового договора (контракта)» (ч. 1 ст. 2 ФЗ-25). В новом законе внимание акцентируется на договорных взаимоотношениях муниципального образования как субъекта гражданского права, выступающего нанимателем (работодателем) (ч. 2 ст. 2 ФЗ-25), в лице руководителя органа местного самоуправления и муниципального служащего как работника (ч. 3 ст. 2 ФЗ-25). Это наложение принципов публичного права и частного права на отношения, возникающие в сфере муниципальной службы, являются новыми для института муниципальной службы в целом. Они отражают стремление федеральных законодателей дать муниципальным служащим более широкие, чем государственным гражданским служащим, возможности в сфере трудовых отношений, обусловленные конституционным выделением органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливается особый характер правового положения муниципальных служащих. При возникновении ситуаций, когда правоотношения могут регулироваться указанным законом и трудовым законодательством, приоритетными будут нормы законодательства о муниципальной службе. К примеру, при аттестации муниципальных служащих необходимо руководствоваться положениями ст. 18 ФЗ № 25-ФЗ, а не положениями Трудового кодекса РФ. Однако в определенных случаях большей юридической силой будут обладать нормы трудового законодательства, а нормы закона о муниципальной службе будут выступать в качестве дополнительных. Так, при расторжении трудового договора с муниципальным служащим первичными будут нормы ст. 13 Трудового кодекса России, а дополнительными - нормы ст. 19 ФЗ № 25-ФЗ.

В сравнении с прежней редакцией закона о муниципальной службе в новом законе несколько изменились и основные принципы муниципальной службы. Вместе с общими декларативными положениями, отражающими конституционные принципы, в новой редакции закона находят место следующие принципы:

• стабильность муниципальной службы (ч. 4 ст. 4ФЗ-25);
• доступность информации о деятельности муниципальных служащих (ч. 5 ст. 4 ФЗ-25);
• взаимодействие с общественными объединениями и гражданами (ч. 6 ст. 4 ФЗ-25).

Наряду с вышеуказанными базовыми законами о муниципальной службе в федеральном законодательстве существует значительное число нормативных актов, призванных регулировать отдельные правоотношения, возникающие в сфере деятельности муниципальных служащих.

Так, например, Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» регулирует правоотношения, связанные с государственной защитой отдельных должностных лиц муниципальной службы. Закон устанавливает, что государственной защите подлежат муниципальные служащие, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений (ч. 3 ФЗ-45), в соответствии с установленным перечнем (ч. 12 ст. 2 ФЗ-45). Такой Перечень государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите, утвержден Постановлением Правительства РФ в декабре 2004 г.

Возвращаясь к положениям федерального закона № 25-ФЗ, можно отметить, что он расширяет пределы федерального регулирования отношений, связанных с муниципальной службой. В связи с этим большинство региональных законов, участвующих в регулировании вопросов о муниципальной службе, после вступления в силу новой редакции федерального закона о муниципальной службе, потребовали соответствующей корректировки. Федеральные законодатели предприняли попытку унифицировать региональное законодательство о муниципальной службе через сужение спектра полномочий субъектов РФ.

К примеру, в федеральном законе № 25-ФЗ предусмотрена единообразная классификация должностей муниципальной службы (ч. 1 ст. 8 ФЗ-25) и требование устанавливать специальным законом субъекта РФ соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям другого региона (ч. 2 ст. 8 ФЗ-25).

Если федеральный закон № 8-ФЗ предусматривал поступление на муниципальную службу в соответствии с законодательством о труде (за исключением возрастного ограничения) (ст. 20 ФЗ-8), то новый закон полностью берет регулирование этих правоотношений на себя (ст. 16 ФЗ-25). Также федеральный закон № 8-ФЗ лишь опосредованно в связи с присвоением муниципальным служащим квалификационных разрядов предполагал проведение квалификационного экзамена или аттестации (ч. 1 ст. 9 ФЗ-8). В новом законе о муниципальной службе вопросу проведения аттестации муниципальных служащих посвящена целая статья, определяющая периодичность и сроки проведения аттестации, категорию муниципальных служащих, не подлежащих аттестации, а также порядок дальнейших действий представителя нанимателя (работодателя) в отношении прошедшего аттестацию муниципального служащего (ст. 18 ФЗ-25).

Значимым шагом вперед стало появление в федеральном законе № 25-ФЗ главы, регулирующей вопросы, связанные с кадровой работой в муниципальном образовании. В ней определяются порядок обработки персональных данных муниципального служащего и порядок ведения личного дела (гл. 9 ФЗ-25). Это позволит в последующем обеспечить четкость организации работы с муниципальными служащими и создать условия для большей их защищенности в части обеспечения служебной стабильности и профессионального роста (ст. 29, 30 ФЗ-25).

Правоотношения, складывающиеся в сфере муниципальной службы, также как и правоотношения в сфере государственной гражданской службы, в основном регламентируются нормами административного и трудового права, конституционно отнесенных к вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), с учетом особенностей, устанавливаемых специальным законодательством о государственной и муниципальной службе. Руководствуясь этими принципами, федеральный законодатель устанавливает перечень прав, обязанностей, ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой (ст. 14 18 ФЗ-79) и муниципальной службой (ст. 11-14 ФЗ-25). В Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - ФЗ о государственной гражданской службе; федеральный закон № 79-ФЗ) и в федеральном законе № 25-ФЗ правовое положение (статус) государственных гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадает. Регулирование этих вопросов осуществляется в соответствии с принципом взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб, включающим единство ограничений и обязательств, возникающих при прохождении этих видов публичной службы.

В сравнение с ранее действовавшим законом федеральный закон № 25-ФЗ расширил перечень ограничений для муниципальных служащих, установив более дифференцированное регулирование правоотношений в этой сфере. Например, в отличие от федерального закона № 8-ФЗ в новом законе предусмотрено ограничение на близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры и т.д.) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 5 ч. 1 ст. 1 № ФЗ- 25). Эта норма пришла в новую редакцию закона о муниципальной службе из федерального закона № 79-ФЗ, регулирующего вопросы государственной гражданской службы (ч. 5 ст. 16 ФЗ-79). Новый закон о муниципальной службе уже изначально содержит ограничения, не позволяющие принимать гражданина на муниципальную службу (ч. 1, 2 ст. 13 ФЗ-25) и находиться на муниципальной службе (ч. 1 ст. 13 № ФЗ-25).

При этом новый закон исключил очень существенное ограничение, существовавшее ранее (ч. 1 ст. 11 № ФЗ-8), - это ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Теперь муниципальный служащий, за исключением главы местной администрации, замещающий должность по контракту, получил право выполнять иную оплачиваемую работу, если она не влечет личную заинтересованность муниципального служащего, влияющую на результаты исполнения им служебных обязанностей (ч. 2 ст. 14 ФЗ-25).

В федеральном законе № 25-ФЗ расширен перечень запретов, связанных с прохождением муниципальной службы (ст. 14 ФЗ-25). В частности, муниципальному служащему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, если это не входит в его должностные обязанности; использовать преимущества должностного положения и т.д. (ст. 14 ФЗ-25).

В ст. 15 федерального закона № 25-ФЗ нашли свое отражение положения Указа Президента РФ от 15.05.1997 № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Эта обязанность была введена в целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в органах публичной власти. Теперь граждане при поступлении на муниципальную службу и далее ежегодно в процессе ее осуществления обязаны представлять нанимателю (работодателю) сведения о своих доходах, принадлежащем им имуществе и о своих имущественных обязательствах (ч. 1 ст. 15 ФЗ-25).

Говоря об обязанностях и запретах, которые устанавливает федеральное законодательство в отношении муниципальных служащих, нельзя не коснуться вопроса о правах и гарантиях, которыми они наделяются федеральным законом № 25-ФЗ.

Трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом) определяется право муниципального служащего на оплату труда и другие выплаты (п. 3 ч. 1 ст. 11 ФЗ-25). В этих целях и в федеральном законе № 25-ФЗ (ч. 5 ст. 5 ФЗ- 25), и в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 5 ст. 7 ФЗ-79) устанавливается взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы. Исходя из того, что оба закона являются базовыми в сфере своих правоотношений и того, что положения ст. 5 федерального закона № 25- ФЗ дословно повторяют положения ст. 7 принятого ранее федерального закона № 79-ФЗ, можно предположить, что правовое сближение институтов государственной гражданской службы и муниципальной службы и, как следствие, дальнейшее правовое регулирование муниципальной службы федеральными нормативными актами, будут иметь свое системное продолжение.

Подтверждением тому может служить принятие в апреле 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс РФ, затрагивающей вопросы оплаты труда муниципальных служащих. Ранее ст. 86 Бюджетного кодекса РФ было установлено, что в муниципальном образовании, которому предоставляются дотации из бюджета субъекта РФ, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается не выше предельных значений, определенных законом субъекта Российской Федерации (ч. 4 БК РФ). Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» уточнил положения ст. 86 Бюджетного кодекса России, установив, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает: оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) муниципальных служащих, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными и другими контрактами) и законодательством РФ, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами (ст. 70 ФЗ-63).

Подводя промежуточные выводы, можно отметить, что устанавливаемые федеральным законом № 25-ФЗ полномочия органов власти и порядок регулирования правоотношений в сфере муниципальной службы будут иметь свое дальнейшее развитие в новых федеральных и региональных законодательных актах, а также в муниципальных правовых актах органов местного самоуправления.

Практика появления новых нормативных актов, принятых в развитие положений федерального закона № 131-ФЗ, расширяет границы правового регулирования муниципально-правовых отношений. Это позволяет заявить о том, что вступление в силу нового базового закона о муниципальной службе (25-ФЗ) также потребует существенного изменения действующей правовой базы о муниципальной службе.

При разработке федеральных нормативных правовых актов законодатели должны руководствоваться положениями федерального закона № 25-ФЗ о том, что федеральными законами о муниципальной службе должны регулироваться вопросы:

1. об оплате труда муниципального служащего и других выплатах по согласованию с трудовым законодательством (п. 3 ч. 1 ст. 13 ФЗ-25);
2. о пенсионном обеспечении муниципального служащего (п. 12 ч. 1 ст. 13 ФЗ-25);
3. о предоставлении муниципальным служащим в установленном порядке сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (п. 8 ч. 1 ст. 12 ФЗ-25);
4. о запрете муниципальному служащему состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными и региональными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией (п. 1 ч. 1 ст. 14 ФЗ-25);
5. об ответственности муниципального служащего, виновного в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других муниципальных служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных законодательством РФ (ч. 4 ст. 15 ФЗ-25);
6. о порядке проверки сведений, представленных гражданином при поступлении на муниципальную службу (ч. 4 ст. 16 ФЗ-25);
7. о дополнительных требованиях к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу (ч. 4 ст. 16 ФЗ-25);
8. об особых случаях предоставления муниципальному служащему дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (ч. 4 ст. 21 ФЗ- 25).

При этом в федеральном законе № 25-ФЗ особо выделяются случаи, когда порядок реализации правоотношений, формы и анкеты, необходимые для поступления или прохождения муниципальной службы, устанавливаются постановлениями Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ регулируются:

• порядок прохождения диспансеризации при наличии заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению;
• перечень заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению;
• форма заключения медицинского учреждения о наличии заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению (п. 4 ч. I ст. 13 ФЗ-25);
• форма анкеты, заполняемой гражданином при поступлении на муниципальную службу (п. 2 ч. 3 ст. 16 ФЗ-25);
• перечень документов, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, предоставляемый гражданином при поступлении на муниципальную службу (п. 11 ч. 3 ст. 16 ФЗ-25).

При разработке проектов нормативных правовых актов, принимаемых в развитие положений нового федерального закона о муниципальной службе, можно руководствоваться публикуемыми в специальных периодических изданиях рекомендациями уполномоченных органов государственной власти. В процессе правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне возникают определенные проблемы, избежание (устранение) которых требует решения двух основных задач.

Во-первых, федеральные нормативные правовые акты, регулирующие одни и те же правоотношения, должны быть либо иерархически соподчинены, либо согласованы между собой, если они обладают одинаковой юридической силой.

Во-вторых, федеральные нормативные правовые акты не должны переступать пределы правового регулирования муниципальной службы, установленные базовыми федеральными законами № 131-ФЗ и № 25-ФЗ. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне РФ, вызванных разграничением полномочий в этой сфере между тремя властными уровнями: федеральным, региональным и муниципальным.