Понятие муниципальной службы

Понятие «муниципальная служба» - сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были «государственные служащие местных органов государственной власти».

С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встал вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления, нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила следующее:

а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

б) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

в) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций;

г) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

д) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;

е) установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации;

ж) государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык, республики вправе устанавливать свои государственные языки; в органах местного самоуправления республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Следует также отметить, что федеральное законодательство в соответствии с конституционными положениями провело разграничение между государственной и муниципальной службой. В соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ 2007 года муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых нулем заключения трудового договора (контракта).

Закон позволяет выделить следующие признаки муниципальной службы:

учреждается и функционирует в сфере публичной власти, поскольку местное самоуправление является одной из форм осуществления публично-властной деятельности, как и государственное управление;
имеет специфические задачи по обеспечению полномочий местного самоуправления в масштабах муниципального образования и выступает одной из гарантий его самостоятельности;
система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, региональный (субъекта федерации) и местный (муниципальный), что приводит к различию правового статуса муниципального служащего в различных муниципальных образованиях при наличии общих основ;
регулирование муниципальной службы (формирование, аттестация и др.) осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно на основе федерального законодательства и своей нормативно-правовой базы;
финансирование муниципальной службы осуществляется из местного бюджета.

Таким образом, муниципальная служба, во-первых, профессиональная деятельность соответствующего лица, во-вторых, осуществляется на постоянной основе, в-третьих, предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы, в-четвертых, замещается лишь на основании договора (контракта).

Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность. (Например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту, т.е. трудовому договору, а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим.)

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 года.