«Открытая» модель государственной гражданской службы

«Открытая» модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;
открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;
зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;
упрощенная процедура увольнения.

Государственная служба Великобритании. Приведем характеристики разновидности «открытой» модели гражданской службы — относительно децентрализованной модели государственной службы, действующей в Великобритании.

Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 1970-1980-х годов. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновников.

Первая группа — старших политических и административных руководителей включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая группа — административная — включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов — от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задача — следить за тем, чтобы текущие политические решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появилась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая существует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений».

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, — лояльность. Членство в «левых» партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие «обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Главное условие поступления — письменный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов — Оксфордского и Кембриджского. Именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз — 20-28 лет), при наборе в третью группу формально образовательного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору гражданских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основанном в 1970 г., который работает под общим руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должностные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чиновников по-разному. Назначение административных и политических руководителей производится Министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный с помощью ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При комитете есть специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограниченны. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля. Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для административной работы. Такой вывод он делает из общего подхода к государственному управлению как процессу согласованного принятия решений между «специальными интересами», представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и «внешними интересами», выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев («дженералистов» по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консультанты — должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу «дженералистов» в государственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, «специалисты» не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д. Стил обращает также внимание на то, что «дженералисты»могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности.

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли «специалистов» в административном управлении, ориентирующихся на американскую модель. Они считают, что современная система государственного управления настолько усложнилась, что «дженералисты» не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент «специалистов» состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффективность всей системы административно- государственного управления, т.е. круг замыкается.

Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников — это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет — сегодня они составляют около 60% руководителей подразделений государственного аппарата (так, число профессиональных экономистов непосредственно в аппарате правительства с 1963 по 1980 гг. возросло в 10 раз — с 19 до 400 человек). Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Однако в целом «дженералисты» все же преобладают (75% от общего числа чиновников в стране).

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления — парламентская, судебная, система административных трибуналов, институт парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине «министерской ответственности». Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. Собственно административного права как отдельной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах

предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение действий министерств и ведомств при осуществлении административных функций. Сфера его деятельности ограниченна, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

В целом деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административно-государственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

Таким образом, государственную службу Великобритании характеризуют следующие признаки:

в основу государственной службы положена «менеджеральная» модель, близкая к американской;
система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях;
в государственных структурах часто используется «интегральная» иерархия;
особая система административного права отсутствует, судебный контроль основан на доктрине общего права.

Государственная служба США. Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политической истории США и прежде всею тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции.

Вплоть до середины XIX в. в США не было издано ни одною закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых органических законов (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того что Конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятельность первых президентов США, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, сохранявшийся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики, наиболее важные элементы которого имеют силу и в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил прежде всего из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности.

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался прежде всего личными качествами претендента и кастовыми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди ближайшего окружения президента.

При отборе руководящего состава федеральных учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую государственную должность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замещать высшие государственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние, в свою очередь, заранее рассчитывали на то, что, поддержав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных должностей стала носить в американской практике наименование «victor's spoils system» («система патронажа»). Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

В конце XIX - начале XX вв. большую популярность получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствии с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по «victor's spoils system». Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960 1970-х годах в США вновь доминирующей стала тенденция политизации государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципа «merit system» («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно- политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений, в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

«Система заслуг» характеризуется следующими критериями:

набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;
ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;
за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;
все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;
федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;
сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;
следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;
служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;
служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует: а) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления; б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США).

Законодательство достаточно четко формулирует понятие «запрещенная кадровая практика». Ответственные лица не имеют права:

1) проявлять дискриминацию в отношении, какого-либо служащего или кандидата на занятие должности: а) по признаку расы, цвета кожи, вероисповедания или национального происхождения; б) по признаку пола; в) по признаку физических недостатков; г) по признаку семейного положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заявление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают: а) оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации; б) оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;

3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предоставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать действия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;

5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на должность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должностного лица, если должность замещается в том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;

8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отношении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания:

а) за публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или

кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления: о растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запрещено законом, если такая информация не должна в соответствии с исполнительным приказом президента оставаться в тайне в интересах национальной обороны или ведения международных дел;

б) за сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятельность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализацию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности (тем не менее, не запрещается соответствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснованность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совершении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов);

11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой-либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).

Специализированными органами по управлению государственной службой являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам "системы заслуг", Специальная комиссия.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия Сената на четырехлетний срок.

В соответствии с законом директор управления наделен следующими полномочиями: 1) обеспечение точности, единообразия и справедливости в организации деятельности управления; 2) назначение на должности в аппарате управления; 3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структурными подразделениями управления, руководство организацией деятельности управления; 4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распоряжение средствами управлениями; 5) осуществление, реализация и исполнение: а) правил и требований гражданской службы, установленных президентом и управлением, а, также законов о гражданской службе; б) других обязанностей управления, включая вопросы отставок по возрасту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам «системы заслуг» и Специального совета; 6) контроль за исполнением законодательства; 7) содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом, а также консультирование президента по вопросам совершенствования гражданской службы.

Совет по вопросам защиты «системы заслуг» состоит из трех членов, назначаемых президентом по совету и с согласия сената на семилетний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов совета. Последнее требование призвано обеспечить определенные гарантии политической беспристрастности в деятельности совета. Председатель совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системы заслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровой практики. Решения совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практики.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг» формируется президентом по совету и с согласия Сената на пятилетний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике.

Согласно теории и практики государственного управления США в категорию государственных служащих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе, преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим (government employee) или служащим общественного сектора (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. Понятие «служащий общественного сектора», — писал председатель Комиссии гражданской службы в правительстве Л. Джонсона Д. Маси, — может включать полицейского в патрульной машине, преподавателя в классе, почтальона, сборщика налогов в его конторе или механика на военно-морской базе». Смешивая в понятии «государственный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работников по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое.

Государственный сектор США имеет структурные особенности, обусловленные федеративным устройством страны. Поэтому все государственные работники подразделяются:

а) на федеральных, т.е. тех, кто занят в учреждениях федерального правительства;

б) на работников штатов, занятых в органах правительств штатов;

в) на местных, работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной, существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории — «конкурсную» и «патронажную».

К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг», установленными законодательством.

Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники президента) либо по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу «патронажных» относятся те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министров и т.д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых исключенных (не подпадающих под общее регулирование) государственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро расследований, ЦРУ, иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

Законодательство делит государственных служащих на несколько категорий:

карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;
государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);
государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);
государственные служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);
некарьерные государственные служащие (занимающие главным образом, «патронажные» должности).

Должности государственных служащих делятся на 18 категорий. Первые восемь категорий отведены техническим исполнителям, 9-15 — среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высей квалификации; с 16-18 высшему руководящему составу. (В ряде министерств и ведомств, например в Государственном департаменте, установлены собственные табели о рангах.)

Поскольку деятельность государственной службы определяется в основном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала будем рассматривать главным образом законодательство о высшем руководящем составе государственной службы.

Согласно пар. 3132 титула 5 Свода законов США к высшему руководящему составу относятся служащие:

руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;
ответственные за реализацию определенных программ или проектов;
контролирующие, оценивающие или координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти;
руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;
иным образом выполняющие важные задачи принятия политических решений и осуществления функций управления.

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США). Устанавливаются должности высшего руководящего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государственной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руководящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управления государственной службы публикуются в «Федерал реджистер».

Установлены ограничения и в отношении других категорий государственных служащих. В частности, общее число некарьерных государственных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрезвычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.

Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утвержденном резолюцией конгресса США в 1958 г.

Каждое лицо, состоящее на государственной службе, должно:

ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;
поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необходимые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;
стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;
не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды;
вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.

В случае нарушения указанных обязанностей к государственным служащим применяются следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; временное отстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение в должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы. За некоторые виды должностных проступков предусматривается уголовное наказание.

Государственный служащий, в отношении которого применяются такие меры дисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение от работы без выплаты зарплат до 14 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, отпуск без содержания срок до 30 дней, имеет право:

на письменное уведомление за 30 дней, за исключением тех случаев, когда имеются основания полагать, что государственный служащий совершил преступление, за которое может быть в судебном порядке назначена такая мера наказания, как лишение свободы;
на достаточное время, но не менее семи дней, подготовки объяснения в письменной форме и предоставления тех документов, которые подтверждают факты, приведенные в объяснении служащим;
быть представленным адвокатом или иным доверенным лицом;
на получение в письменной форме мотивированного решения в наиболее сжатые сроки (нар. 7513 Свода законов США).

Меры взыскания могут быть обжалованы в Совет по вопросам защиты «системы заслуг».

Таким образом, характерными чертами модели государственной гражданской службы в США являются:

высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;
наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего;
упрощенные процедуры увольнения государственных гражданских служащих;
высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие
профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% государственных служащих.

Подводя итоги, следует отметить: учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии и Франции, есть основания полагать, что для нашей страны наиболее оптимален вариант системы государственной службы континентального образца (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и отдельные элементы англо-саксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.