Основы государственной службы и кадровой политики

Принцип служения государству и обществу

Во многом этические нормы государственно-служебных отношений базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника ответственного перед государством. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что этот принцип имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию с принципами лояльности и политической нейтральности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, менталитетом, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

Понятие «служба» уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, т.е. в тот период в истории нашей страны, когда государственная служба понималась как «государева служба», как служение государю. Непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу были и пока еще остаются одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса, кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался полной зависимостью от государя, службой «по приказу», т.е. по распоряжению начальства, что означало беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасти государственного управления и в указанном месте страны: отсутствием строго определенной управленческой специализации ввиду вхождения гражданской, военной и других видов служб в единую «государеву службу»¹Мельников В. П. Государственная служба в России. М.: РАГС. 2005. С. 49..

Все это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр I, введя уже упомянутую выше Табель о рангах. Эти основы обозначили появление в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей — чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу — эти проблемы были поставлены в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. Главным было служение партии и ее идеалам. В тот период определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в коммунистической партии, личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью.

В этом служении советских чиновников партии и государству нельзя не заметить и служения обществу. Но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что своей высшей целью партия ставит служение советскому народу, обществу. В действительности в практике государственного управления советской эпохи видно служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. Служение обществу лишь декларировалось.

Следовательно, становление и развитие российской бюрократии на всем протяжении нашей истории были связаны с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, многонациональному российскому народу. Это вытекает из конституционного положения: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3). Государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня считается, что прежде всего чиновник должен служить обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых западных стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо только учитывать исторические традиции, а также современные экономические и социально-политические реалии России.

Государственный чиновник в любом государстве служит, прежде всего, своему государству. Данный вывод вытекает уже из самого его названия — «государственный служащий», т.е. служащий государству. Кроме того, именно государство, а не общество нанимает гражданина на государственную службу, заключая с ним служебный контракт.

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка, кому служить. Он должен понимать, что главная цель для него — это безупречное служение государству. Но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу — это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства.

Государство является частью общества и существует за счет общества. Государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм — государственная служба должны служить обществу, человеку. Поскольку государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему.

Государственный служащий должен служить не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Сегодня предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это контрпродуктивный, негосударственный подход.

Как известно, действующее законодательство определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан России. Это прагматичный взгляд на государственную службу как на деятельность, работу или служение в пользу государства в системе его органов. Здесь вновь возникает вопрос, кому служит государственный служащий. Сегодня служба в органах власти является осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека. Смысл и главный принцип современной государственной службы — власть для людей. Служа государству, государственный служащий одновременно служит людям, обществу как главному (согласно Конституции РФ) источнику власти в стране. Это и конституционная и нравственная норма.

В российской традиции государство всегда доминировало над обществом, и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей. Такая тенденция еще осталась.

Практика свидетельствует, что чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Данное явление следует объяснять причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Чиновникам это удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества.

Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования государственного аппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Следует признать, что российское государство в своем историческом развитии вплоть до начала 1990-х годов, его государственного аппарата, монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр направления развития и функционирования государства резкое усиление роли гражданского общества стали возможны после крушения монополии КПСС на власть.

Известно, что политическая функция — не прерогатива бюрократии. Идеальный тип государственной службы не допускает наличия в руках чиновников политической власти, выхода за пределы административных полномочий. Это, в сущности, нарушение не только правовое, но и моральное. В данном случае чиновники начинают служить не государству, и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально. Это опасная для страны тенденция.

Объективно чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, забывая о своих политических и материальных интересах.

Служение государству и обществу — нравственная категория. Следует ли ее облекать в правовые нормы? Думается, что да. Когда моральные нормы подкрепляются правовыми, это идет на пользу развития административной ветви власти.

Таким образом, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления.

Принцип служения государству и обществу предъявляет определенные требования к государственным служащим.

Позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестное служение государству и его суверену — народу, обществу. Это должно проявляться в верности государственного аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативно-правовых и концептуальных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать против конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Наряду с этим чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

На государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но это если смотреть на проблему в целом.

В действительности происходит иначе. К примеру, в Государственной Думе РФ подбор кадров для аппаратов депутатских групп проводится по принципу политической ориентации и партийной принадлежности. Но в какой бы фракции или депутатской группе государственный служащий ни работал, он должен служить в первую очередь государству и народу, а не партии. Здесь для работника аппарата возникают проблемы не столько правового, сколько морального характера.

Возможность партизации государственной службы контрпродуктивна, поскольку с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества, а главное — к определенной социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт мы уже проходили.

Служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, и не своей корпоративной группе, а только Конституции, государству и через него народу, т.е. некорпоративный, неличностный и высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Действительно, чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды формируются и соответственно почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей — министров. губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым кадровым переменам, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства или региона

Несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону государственный аппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество оказалось «стойким». Оно остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На наш взгляд, это больше положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном мнении служащих утвердилось мнение — служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству, а тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит, прежде всего, своим интересам.

Публчность государственной службы. Это означает придание ей характера, обеспечивающего общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности.

Открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Принцип гласности должен стать для нее основополагающим. Данное требование означает, что современная государственная служба должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Основные условия эффективного служения работников государственного аппарата государству и обществу следующие.

1. Строгое проведение в жизнь демократического принципа разделения ветвей государственной власти, т.е. разделение федеральной государственной службы на три ветви — государственную службу законодательных органов власти (Аппарат Государственной Думы и Аппарат Совета Федерации), государственную службу исполнительных органов власти (Аппарат Правительства РФ, федеральные министерства и ведомства) и государственную службу судебной власти (аппараты Конституционного Суда, Верховного Суда Высшего Арбитражного Суда и Прокуратуры РФ).

Данное условие требует не только разделения властных полномочий, но и разделения ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип включает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, т.е. соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой политики и деятельности в сфере государственной службы. Отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому способствует реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Повышение качества служения государству и обществу: взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть ряд барьеров:

1) в практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми;

2) растущие масштабы отчуждения граждан от власти как следствие бюрократизации государственного аппарата. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи;

3) отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица имеют в глазах народа отрицательный имидж. Как показывают социологические опросы, это сформировалось под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два:

• влияние на население традиций патернализма когда считается, что государство обязано по-отечески заботится в социальном плане о каждом, но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя, отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе;
• факты безудержной коррупции и воровства со стороны чиновников; в обстановке гласности эти факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности, что, конечно же, не создаст позитивного имиджа государственной службы;

4) нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционно для отечественной бюрократии. Однако многолетний опыт западных стран показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и прозрачную систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое, в конечном счете, содержит эту службу.