Требования к служебному поведению гражданских служащих. Урегулирование конфликта интересов

В отличие от этических правил требования к служебному поведению государственных служащих России закреплены нормативно. Впервые они были установлены в 2002 г. указом Президента РФ¹Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»., а в 2004 г. были зафиксированы в ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ.

Федеральный закон № 79-ФЗ обязывает гражданского служащего:

исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне. Это требование вытекает из существа гражданской службы как профессиональной служебной деятельности. Оно обязывает каждого служащего быть настоящим профессионалом своего дела и работать на совесть;

исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности. Конституция РФ устанавливает три основные обязанности государства а значит, и государственного служащего: признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Законодатель исходит из того, что это не только прямая обязанность чиновника, но и его нравственный долг;
осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа. Служащий должен соответствовать своему назначению — профессионально обеспечивать реализацию компетенции своего государственного органа и не выходить за эти рамки. В противном случае это деяние будет называться «злоупотребление служебным положением»;
не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам. Требование означает, что гражданский служащий обязан в своей служебной деятельности учитывать права и законные интересы всех сторон, не выделяя какой-либо из них и не оказывая ей преференции. Вместе с тем эта обязанность не означает запрета гражданскому служащему состоять в тех или иных политических, религиозных и других общественных объединениях. Он может быть членом или сочувствующим, например, политической партии, но только официально зарегистрированной. Кроме того, цели и задачи этой партии или объединения в глазах служащего не должны превалировать над целями и задачами государственной службы;
не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей. Это одно из антикоррупционных требований. При принятии решений гражданский служащий обязан отстаивать интересы государства. За свою служебную деятельность он не должен получать каких-либо материальных или нематериальных вознаграждений от физических или юридических лиц, не предусмотренных законом; соблюдать ограничения, установленные законодательством для гражданских служащих. Законодатель помимо формального юридического запрета возвел данное положение в ранг нравственного требования, тем самым усиливая его действие;
соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и организаций. Данное положение означает, что в своей служебной деятельности государственный служащий обязан руководствоваться не решениями политических партий, религиозных и других организаций, а только решениями государственного органа. На государственной службе чиновник должен быть политически нейтрален;
не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство. Гражданский служащий представляет государство. От репутации гражданских служащих в обществе зависит авторитет государственной власти. Поэтому авторитет государства начинается с чести, достоинства, имиджа, уровня социального статуса служащего;
проявлять корректность в обращении с гражданами. Данное требование обязывает государственного служащего быть доброжелательным и вежливым с гражданами, которые обращаются в государственные органы с жалобами, заявлениями, предложениями;
проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации. Это специальное требование, обусловленное полиэтническим и многоконфессиональным составом России. Во-первых, данное положение требует, чтобы чиновники знали эти традиции и обычаи. Во-вторых, работники органов государственной власти должны поддерживать только те местные традиции и обычаи, которые служат делу гражданского согласия и не разжигают национальной, религиозной или социальной розни;
учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий. Это требование обязывает гражданских служащих прежде всего знать культурные и иные особенности местного населения и непременно их учитывать в своей служебной деятельности. Особое значение имеет внимание к языку, этикету, правилам вежливости, традициям, культуре, религии народов. Их особенности в административно-служебной деятельности необходимо знать и учитывать. Невнимание к ним чревато этническими и религиозными конфликтами;
способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию. В России как евразийском государстве переплетаются православная, азиатская (мусульманская и буддистская), западная (католическая) и другие культуры и конфессии. Гражданский служащий обязан не только знать и учитывать этнические и религиозные особенности разных регионов страны, но и всячески способствовать установлению гражданского мира и согласия между народами и конфессиями Российской Федерации. Гражданские служащие обязаны пресекать все попытки пропаганды, агитации и действий, направленных на подрыв государственного единства страны, на разжигание национальной, расовой или религиозной вражды;
не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа. Гражданский служащий, как лицо, представляющее государство, должен заботиться о своей репутации и авторитете государства. Поэтому он должен воздерживаться от действий, которые могут нанести моральный или материальный ущерб государственному органу, не создавать конфликтных ситуаций как внутри государственного органа, так и в обществе;
соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. По этому поводу наряду с официальным запретом законодатель установил еще и нравственное требование. Гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов и их руководителей. То же самое касается предоставления служебной информации; нельзя без разрешения разглашать сведения о деятельности государственного органа и о лицах, которые там служат. Правда, здесь появляется опасность противоправной бюрократической привычки скрывать всю информацию.

Отдельное требование к служебному поведению адресовано руководителям государственного органа или его структурного подразделения: они обязаны не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Законодатель еще раз подчеркивает мысль о нежелательности участия гражданских служащих в деятельности партий и других общественных объединений. Как видим, прямого запрета на политическую деятельность чиновника нет, ибо это стало бы нарушением конституционной нормы о свободе слова и убеждений человека и гражданина. Но такая его политическая активность не приветствуется, поскольку идет в ущерб государственному органу.

Ввиду особой актуальности данной проблемы, а также в связи с усилением борьбы с коррупцией политическое руководство вновь обратилось к ее правовому регулированию. В июле 2009 г. вышел указ Президента РФ «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и в общие принципы, утвержденные этим указом» № 814.

Обратим внимание, что законодатель вновь обратился к термину «принципы» служебного поведения. При этом речь идет о служащих всех видов государственной службы.

В данном правовом акте говорится: «Внести в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и в общие принципы служебного поведения государственных служащих», утвержденные этим Указом, следующие изменения:

а) преамбулу Указа изложить в следующей редакции:

«В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации постановляю»;

б) изложить общие принципы служебного поведения государственных служащих в новой редакции (прилагаются)».

Общие принципы служебного поведения государственных служащих

1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (далее — государственные служащие), которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей.

2. Государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

а) исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов;

б) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

в) осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа;

г) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

д) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

е) уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращении к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

ж) соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы;

з) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий, иных общественных объединений;

и) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

к) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами.

л) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

м) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;

и) принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов;

о) не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

п) воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего;

р) соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

с) уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации;

т) воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами Российской Федерации, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, размеров государственных H муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота.

3. Государственные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственных! служащим, также призваны:

а) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов;

б) принимать меры по предупреждению коррупции;

в) не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений».

Особо важен, на наш взгляд, пункт, предписывающий соблюдать правила публичных выступлений чиновника. Это одновременно и запрет, и нравственная норма, которые требуют не допускать публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей. С точки зрения политкорректности гражданский служащий должен быть сдержан в публичном выражении оценок и проявлений своих личных симпатий и антипатий.

Требования к служебному поведению государственных служащих тесно связаны с конфликтом интересов на государственной службе. На государственной службе, как и иной другой сфере, возникает большое количество самых разнообразных конфликтов. Многие из них имеют тесную связь с моральными качествами личности того или иного чиновника

В ходе исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей возникают ситуации, которые получили название «конфликт интересов». В США и европейских странах это понятие давно и активно используется как на обыденном (нравственном), так и на нормативном уровне. В процессе реформирования российской государственной службы данный термин тоже появился и утвердился в нормативно-правовой базе. Таким образом, был нормативно закреплен нравственный аспект этого явления, поскольку конфликт интересов — это изначально нравственный феномен.

Впервые термин «конфликт интересов» появился в федеральных законах «О некоммерческих организациях» (19%), «О рынке ценных бумаг» (1996) и в ряде правовых актов Центрального банка России, Применительно к государственным служащим в официальных источниках этот термин был употреблен в указе Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об общих принципах служебного поведения государственных служащих». В федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» один из ожидаемых результатов определяется как внедрение механизмов выявления и разрешения конфликтов интересов на государственной службе.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. указал, что правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (ст. 11). Исходя из этого Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в ст. 19 «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» определил сущность и условия возникновения конфликта интересов, порядок его урегулирования.

Нормативное определение конфликта интересов сформулировано в Федеральном законе № 79-ФЗ: ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способные привести к причинению вреда этим законным интересам.

Это определение вполне адекватно определению конфликта интересов, данному в Моральном кодексе поведения государственных служащих Совета Европы, т.е. соответствует европейским стандартам. Современные нормативные акты и этические кодексы, принятые в мире, устанавливают, что государственный служащий в любом случае не имеет права извлекать личную выгоду из своего официального положения в своих взаимоотношениях с другими государственными институтами, бизнесом, общественными организациями, гражданами. Он не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. На государственном служащем лежит правовая и моральная ответственность по недопущению подобных явлений — будь они реальными или потенциальными.

Столкновение интересов, в результате которого разгорается конфликт, — это ситуация, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

Что такое личная заинтересованность чиновника? Определение этого понятия дается в Федеральном законе № 79-ФЗ (ст. 19, п. 3): под личной заинтересованностью гражданского служащего, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Для того чтобы не допустить вреда государству и обществу, необходимо минимизировать личную заинтересованность чиновников. Поэтому в законе говорится, что случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Социальная опасность конфликта интересов чревата тем, что вызывает массу негативных последствий. Это и нарушение прав и свобод граждан, и причинение ущерба престижу государства, государственного органа, должностного лица, прямой имущественный и моральный ущерб, нарушение равных условий конкуренции и т.д.

Конфликт интересов на государственной службе может проявлять себя в разных сферах. В экономической области он чаще всего связан с управлением государственной собственностью, приватизацией государственного имущества проведением конкурсов, торгов, тендеров, закупок, лицензированием видов деятельности, осуществлением контрольных функций. В политической области конфликт интересов может быть связан с проведением выборов и референдумов, регистрацией политических партий и общественных объединений, регистрацией кандидатов в депутаты, с вопросами взаимодействия государства с институтами гражданского общества и т.п. Конфликт интересов может проваляться и в кадровой сфере: в создании преимуществ при поступлении на государственную службу, должностном продвижении. в процессе реализации мер социальной защиты, предоставлении определенных гарантий, компенсаций или привилегий.

В разных сферах деятельности конфликты интересов и их последствия могут быть самыми разными. Различны также способы действий должностных лиц в случае возникновения столкновения интересов на гражданской службе. Но существует общий порядок урегулирования конфликта интересов, который в определенной мере закреплен в действующем законодательстве.

Такой порядок прописан в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации (ст. 19):

в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме;
представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от занимаемой должности гражданской службы.

В целях соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению гражданской службой образуются комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа. Ее назначение — используя различные законные формы и методы, урегулировать возникший на гражданской службе конфликт интересов.

В состав комиссии входят: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемых органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Составы комиссий по урегулированию конфликта интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, способного повлиять на принимаемые комиссиями решения. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному повелению гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента РФ.

В целях профилактики возникновения столкновения интересов в каждом государственном органе кадровой службой должна быть разработана и принята специальная программа мер по предупреждению конфликта интересов. На наш взгляд, она должна включать в себя предупредительные меры действующего законодательства о гражданской службе — запреты, ограничения и требования, установленные ст. 16—18 Федерального закона № 79-ФЗ, с обязательной тщательной проверкой выполнения этих требований.

Наряду с предупреждением возникновения конфликтов интересов большое значение имеет система мер по их выявлению и пресечению:

анализ материалов, полученных из средств массовой информации;
обработка и проверка информации, представляемой государственными служащими о себе в соответствии с требованиями законодательства о государственной службе;
работа с заявлениями (в том числе анонимными) от третьих лиц, которым стали известны факты конфликта интересов либо считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственных служащих;
проверка личных заявлений государственных служащих о возможности конфликтов интересов.

Важно своевременно принимать меры по усилению контроля над лицами, в действиях которых усматриваются признаки конфликта интересов. В тех случаях, когда выявлены конкретные факты, свидетельствующие о личной заинтересованности служащего и наличии конфликта интересов, должностные лица обязаны принимать решения: инициировать работу комиссии по урегулированию конфликта интересов и отстранение государственного служащего (если это необходимо) от выполнения служебных обязанностей. Подобная практика является типичной для западноевропейских стран.

Активной фигурой в разрешении конфликта интересов является сам государственный служащий, вовлеченный в спорную ситуацию. Здесь особую роль играет его правовое и нравственное сознание. Идти на контакт с лицом, с которым у чиновника есть личные интересы, получать от него подарки и вознаграждения — в большей степени это ситуация морального выбора.

Моральный выбор — это важный этап в жизни человека, серьезное испытание для его принципов и убеждений, системы ценностей. Наиболее отчетливо это проваляется в конфликтной ситуации, когда сталкиваются противоположные интересы, вступают в противоречие различные моральные требования и нормы. Профессиональная мораль государственного служащего должна в этом случае четко расставить по местам приоритеты и не допустить возможности нарушения норм закона и морали. Служение государству и обществу — превыше всего. Поэтому конфликтная ситуация в системе государственной службы должна регулироваться в немалой степени нравственными средствами и способами, путем формирования моральных (этических) кодексов и механизмов их реализации.

Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.