Правовая база и принципы профессионального развития гражданских служащих

Профессиональное развитие государственных служащих является одним из ключевых вопросов в системе государственной службы и кадровой политики. В условиях кардинального реформирования системы государственного управления Российской Федерации требование профессионального развития и дополнительного профессионального образования государственных служащих становится особенно актуальным. Недостаточность профессионализма и компетентности служащих современного государственного аппарата официально признана. Об этом свидетельствует и практика государственного управления. Значительной части российских чиновников еще недостает ни опыта службы, ни необходимых знаний и умений. Зачастую они не прошли правовой, социально-экономической, управленческой подготовки, необходимой для служебной деятельности.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ закреплен принцип профессионализма и компетентности в качестве единого фундаментального принципа организации и функционирования государственной службы.

Профессионализм — это реализованная способность работника направленная на максимально полное соответствие требованиям производственной среды и работодателя. Под профессионализмом понимают глубокие и всесторонние знания и владение практическими навыками в соответствующей области общественно полезной деятельности. Профессионал — это работник высшего класса, специалист своего дела, человек, имеющий соответствующее специальное образование и опыт работы по специальности (профессии).

Компетентность — это наличие знаний в какой-либо области, позволяющих работнику судить о чем-либо предметно, с учетом разных точек зрения. Это глубокое знание своего дела, существа выполняемой работы, сумма специальных знаний и умений, позволяющих глубоко разбираться в том или ином деле, т.е. компетентный человек тот, который знает и умеет. Под компетентностью государственного служащего понимаются показатели, характеризующие его профессиональные знания, осведомленность и способности к эффективной их реализации в своей служебной деятельности. Компетентность государственного служащего — это высшая степень его профессионализма.

Под профессиональными знаниями на государственной службе понимается целостная и систематизированная совокупность знаний в области государства и права науки управления, политологии, экономики, социологии, психологии, теории и практики реализации полномочий органов государственной власти. Наряду с фундаментальными знаниями чрезвычайно важно, чтобы государственные служащие твердо знали свои задачи, функции, права и обязанности по замещаемой должности, способы и средства ее исполнения.

Государственный служащий, владеющий профессиональными знаниями, должен быть способен решать служебные задачи, включая:

реализацию основных направлений государственной кадровой политики и решение задач социальной политики;
правовое регулирование социально-экономических процессов в отраслях и сферах государственной деятельности на основе законодательства об управлении, разграничении компетенции и функций государственных органов;
анализ реальных ситуаций, складывающихся в государственных органах, поиск путей согласования различных интересов, определение причин и упреждение социальных конфликтов;
организацию выполнения решений федеральных государственных органов, налаживание учета и проверки исполнения этих решений, обеспечение контроля за ходом их выполнения;
выработку стратегической программы по исполнению должностных обязанностей согласно должностному регламенту.

Под умениями на государственной службе понимаются профессиональные знания государственного служащего, воплощенные в решении конкретных служебных задач в соответствии с занимаемой должностью. Например, умение государственного служащего вникнуть в суть управленческой ситуации, проанализировать ее и предложить законное и целесообразное решение.

Под навыками на государственной службе понимаются умения государственного служащего, осуществляемые им автоматически в режиме реального служебного времени. Навыки приобретаются в процессе практической служебной деятельности в условиях типичных управленческих ситуаций. Они позволяют экономить служебное время, сводить до минимума ошибки и просчеты.

В сумме профессиональные знания, умения и навыки — показатели профессионализма государственного гражданского служащего. Они определяют его профессиональную пригодность и компетентность.

Реализация принципа профессионализма и компетентности на государственной службе обеспечивается системой профессионального развития государственных служащих Российской Федерации.

Федеральным законом № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. на государственных гражданских служащих возложена обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных полномочий (ст. 15). Им гарантируются переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения (ст. 14). На кадровые службы государственных органов возложена обязанность анализировать уровень профессиональной подготовки государственных служащих (ст. 28 ФЗ от 27 июля 2004 г.).

Следовательно, систематическое повышение квалификации и профессиональная переподготовка являются юридически обязательной частью и элементом прохождения государственной службы каждым государственным гражданским служащим в любом государственном органе.

В существующей системе государственной службы профессиональное развитие тесно связано с продвижением по службе, оценкой качества службы, уровнем денежного содержания, присвоением классных чинов, применением мер поощрения и т.д.

Сама государственная служба считается творческим трудом, поэтому государственный служащий, избравший ее своей профессией, дал жен непрерывно повышать свой теоретический уровень на протяжении всей служебной деятельности независимо от занимаемой государственной должности. Именно по этим причинам профессиональная переподготовка и повышение квалификации органически встроены в систему прохождения государственной службы.

Правовая база. В настоящее время профессиональное развитие и образование государственных гражданских служащих регулируются федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ; основными среди них являются:

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ст. 61-63);
указ Президента РФ «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474;
постановление Правительства РФ «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 6 мая 2008 г. № 362.

В соответствии с указом Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 были признаны утратившими силу с 1 января 2008 г.:

указ Президента РФ «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» от 7 февраля 1995 г. № 103;
указ Президента РФ «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» от 3 сентября 1997 г. № 983 и ряд других актов.

Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 утвердил «Положение о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации». Этим Положением регулируются вопросы формирования государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих.

Перечисленные акты предусматривают организационно-правовые формы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, порядок, периодичность, сроки и условия профессионального обучения и затрагивают некоторые другие вопросы.

Ведущее место в системе профессионального образования государственных служащих принадлежит Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и Финансовой академии при Правительстве РФ. В этих ведущих учебных заведениях проходят профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственные служащие федеральных государственных органов, а также государственные служащие государственных органов субъектов Российской Федерации.

Характер и тип профессионального развития государственных служащих определяются тем, какие принципы заложены в этот процесс. Принципы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих могут быть разделены на три группы: общегражданские, профессиональные и внутрикорпоративные.

Общегражданские принципы включают:

развитие повышенного чувства ответственности и гражданского сознания, в том числе ряда специфических этических качеств, таких как гражданский долг, верность интересам государственной службы;
внедрение в поведение чиновников навыков мотивирующего воздействия на окружающих;
честность и неподверженность коррупционным воздействиям.

Профессиональные принципы включают:

наличие специальных знаний в области права, политологии, социологии, экономики, социальной психологии, истории и теории мирового и отечественного государственного управления;
умение использовать эти знания;
непрерывность и гибкость профессионального образования служащих;
системность и систематичность профессионального образования работников госаппарата.

К внутрикорпоративным принципам относятся:

выработка навыков управленческой работы, в том числе лидерских качеств;
солидарность, взаимодействие и взаимоподдержка на государственной службе;
повышение социального статуса и имиджа государственной службы, чести и достоинства государственного служащего.

Названные принципы, будучи структурированными, предполагают комплекс практических мер, направленных на организацию процесса профессионального развития кадров государственного управления.

Практика показывает, что в современной системе профессионального образования государственных служащих России имеется немало узких мест. В федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» сказано, что качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

К общим недостаткам системы профессионального развития и дополнительного профессионального образования работников государственного аппарата относятся:

1) отсутствие конкуренции государственных и негосударственных образовательных учреждений за право получения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации служащих;

2) полная подчиненность образовательных учреждений своим заказчикам, их ведомственная и иная зависимость от них. Это обеспечивает быструю реакцию на ведомственные требования, но сковывает инициативу образовательных учреждений;

3) чрезмерно широкое и не всегда оправданное привлечение чиновников-практиков для участия в образовательных программах в качестве преподавателей;

4) оторванность системы дополнительного профессионального образования чиновников от федеральной системы общего и профессионального образования, курируемой Министерством образования и науки РФ. Вследствие этого осуществляется мало координируемое с общими образовательными стандартами преподавание общегуманитарных дисциплин, что снижает ценность повышения квалификации;

5) фрагментарность регулирования и юридическая неопределенность ряда понятий профессионального развития государственных служащих (например, какое образование следует считать высшим образованием по специализации государственных должностей, какое образование считается равноценным и какое требует дополнительного профессионального образования).

Поэтому требуется федеральный закон о профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих. Основное назначение такого закона — сделать профессиональное обучение государственных служащих обязательным, непрерывным и систематическим для всех категорий государственных служащих, создать единую организационную и правовую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

6) отсутствие системы образовательных учебных заведений, призванных на конкурсной основе провалить профессиональную пал готовку, переподготовку и повышение квалификации кадров государственной службы. Поиск решений по созданию стройной системы учебных заведений затянулся;

7) снижение динамики дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Так, если в 2007 г. профпереподготовку прошли 1135 гражданских служащих, повышение квалификации — 116 540, то в 2008 г. — соответственно 992 и 106 490;

8) неполное освоение денежных средств, выделенных на дополнительное профессиональное образование (ДПО) гражданских служащих. Из 85 федеральных органов исполнительной власти, участвовавших в исполнении государственного заказа в 2008 г., только 32 федеральных органа исполнительной власти (38%) в полном объеме освоили выделенные им бюджетные ассигнования¹Кузнецов О.В., Иванов А.В. Показатели состояния и динамики дополнительного профессионального образования государственных служащих. М.: Финакадемия. 2009. С. 2-5..

Среди причин неосвоения выделенных на ДПО гражданских служащих средств можно назвать следующие:

замена запланированного обучения по программам профессиональной переподготовки служащих на краткосрочное повышение квалификации в связи с неукомплектованностью штатной численности в большинстве федеральных органов исполнительной власти;
недостаточно четкая организация работы отдельных федеральных органов исполнительной власти по организации обучения гражданских служащих территориальных органов;
задержка с разработкой и утверждением государственного заказа на ДПО гражданских служащих и с проведением конкурса учебных заведений на выполнение заказа.

Для решения этих проблем требуется реализация со стороны государства комплекса мер правового, организационного, финансово-экономического и учебно-методического характера. Но прежде всего в учебных планах и программах вузов, занимающихся подготовкой государственных служащих, необходимо ввести новую комплексную учебную дисциплину «Государственное управление» как основной предмет, включающий и интегрирующий в себя элементы различных управленческих и социально-экономических знаний.

Насущным вопросом также является расширение правового статуса государственных служащих, их прав и ответственности в части повышения своей квалификации. Поскольку профессиональная переподготовка и повышение квалификации включены в круг служебных обязанностей руководителей и специалистов, для этих категорий работников они имеют правовой характер. Следовательно, их невыполнение при определенных условиях может повлечь за собой неблагоприятные для работника юридические последствия. В то же время успешно и добросовестно исполняющим должностные обязанности государственным служащим должна быть предоставлена возможность выбора формы повышения квалификации. Отказ государственного служащего без уважительных причин от ее повышения следует рассматривать как нарушение служебной дисциплины, сопровождающееся правовыми последствиями вплоть до освобождения от должности.