Развитие кадрового состава гражданской службы Российской Федерации
Мониторинг кадрового состава гражданских служащих Российской Федерации позволяет выявить определенные негативные и позитивные тенденции его развития.
Главная кадровая проблема на сегодняшний день — слабая эффективность работы государственного аппарата. На это не раз обращал внимание в своих посланиях Федеральному Собранию РФ Президент РФ.
В общем виде негативные тенденции сформулированы в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)».
1. Ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам и категориям должностей.
2. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях.
3. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины — на должностях специалистов.
4. Ощущается нехватка квалифицированных кадров, которая сочетается с наличием незаполненных вакансий в отдельных государственных органах.
5. Поступление граждан на государственную службу и должностной рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств.
6. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению персонала. Принцип командной работы зачастую гипертрофируется.
7. Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. Выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих, но отсутствуют механизмы их реализации.
8. Не устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих.
9. Недостаточно используется положительный зарубежный и отечественный опыт работы с персоналом государственной службы.
10. В целом происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности.
Эти тенденции порождают серьезные проблемы в формировании и развитии кадрового состава государственной службы, которые необходимо решать.
Проведенный нами мониторинг состояния государственной гражданской службы РФ показывает следующие количественные позитивные тенденции развития кадрового корпуса российской гражданской службы.
1. Анализ динамики изменения общей численности гражданских служащих по ветвям и уровням власти с 1995 по 2000 г. включительно показывает тенденцию стабилизации численного состава государственных служащих. Численность федеральных государственных служащих РФ колебалась тогда в пределах 520-530 тыс. человек. В среднем на 1 тыс. человек населения приходилось 8 чиновников всех уровней и звеньев управления.
В 2002 г. произошел резкий рост числа федеральных государственных служащих — с 505 тыс. до 590 тыс. человек. Этот рост был обусловлен инициативами нового президента страны, направленными на формирование и развитие государственных органов, обеспечивающих дальнейшее развитие рыночной экономики, контроля — финансового и налогового, по вопросам труда и занятости населения, миграции, наркоконтроля и др. При этом рост численности государственных служащих проходил весьма неравномерно по времени, ветвям и уровням власти. Он происходил и на региональном уровне — за счет увеличения числа чиновников государственных органов субъектов РФ. В 2003 г. тенденция роста государстве иного аппарата сохранилась, и его численность на федеральном уровне составила 616 тыс. работников.
С 2004 г. наблюдается тенденция некоторого сокращения числа служащих федеральных органов исполнительной и законодательной ветвей власти, особенно центрального аппарата. В 2005 г. численность федеральных гражданских служащих сократилась с 616 тыс. до 499 тыс., а гражданских служащих субъектов РФ — с 218 тыс. до 185 тыс. человек. Это объясняется тем, что в стране началась административная реформа и реформа государственной службы, одной из задач которой была оптимизация численного состава чиновников. На 2007 г. в федеральных органах государственной власти числилось 828, 5 тыс. человек. Увеличение численности по сравнению с 2006 г. составило 56.6 тыс., или 8.1%. При этом в федеральных органах исполнительной власти было занято 649,3 тыс. служащих. На 2009 г. численность гражданских служащих РФ составляет около 900 тыс. человек.
Английский ученый и администратор С.Н. Паркинсон считает, что рост численности сотрудников государственного аппарата неизбежен. Число государственных служащих неумолимо растет независимо от объема работы — и даже если таковой нет. По мнению этого исследователя, в среднем в любом административном учреждении прирост штатов равен 5,75% в год. При увеличении численности чиновников эффективность их работы неизбежно падает, поскольку чиновники создают работу друг для друга.
В ходе социологического опроса гражданским служащим был задан вопрос, что в наибольшей мере повлияло на увеличение численности государственных служащих. Ответы распределились следующим образом: 28% — новые социально-экономические задачи государства, 34 — реформирование федеральных управленческих структур, 42 — создание новых управленческих структур в субъектах Федерации. 31 — перераспределение власти между центром и субъектами Федерации. 21% — переход к рыночным отношениям в экономике1Социологические исследования в системе государственной службы. 1992—2002. С. 241..
2. Продолжает расти среди общей численности работников федеральных исполнительных органов власти доля служащих, занятых в территориальных органах федеральных министерств и ведомств, т.е. на региональном уровне. Сегодня этот контингент составляет около половины всех федеральных гражданских служащих исполнительной власти.
3. В 2002—2003 г. произошел рост численности работников государственного аппарата субъектов РФ. Эта тенденция, возможно, сохранится в ближайшие годы, что связано с процессом перераспределения функций между центром и регионами и передачей на места ряда полномочий.
4. Анализ динамики изменения общей численности по ветвям власти показывает, что за последние годы произошло увеличение численности работников органов судебной власти и прокуратуры до 134,3 лыс. человек.
Следует констатировать, что в количественном отношении к настоящему времени кадровый корпус государственной гражданской службы России сформировался.
Качественные тенденции развития государственной гражданской службы России были следующие.
1. На государственной гражданской службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. Так, на начало 2005 г. в общей численности государственных гражданских служащих женщины составляли около 70%, при этом в органах исполнительной власти — 71.8%, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры — 67.6, в аппаратах органов законодательной власти — 55,8, в аппаратах иных государственных органов — 55.4%. Высокий процент женщин в аппаратах государственных органов можно объяснить сравнительно низкой оплатой труда в структурах государственной власти.
2. Налицо должностной дисбаланс: заметно абсолютное преобладание женщин на государственных должностях, отнесенных к младшим и старшим группам должностей, и такое же преобладание мужчин на главных и высших должностях.
3. Средний возраст государственных гражданских служащих составляет 39 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации — там средний возраст 37 лет. Лица пенсионного возраста среди гражданских служащих составляют 3.5%. Более 30% государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имеют возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляют соответственно 11,1 и 6,9%. Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещает государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38.7%).
4. Большинство лиц (29.9%), замещающих должности гражданской службы, имеют стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25% — свыше 15 лет. В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имеют 42% лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппарата органов судебной власти и прокуратуры — 24%, в других государственных органах — 38%. По прогнозам специалистов, в течение ближайших 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.
5. На начало 2005 г. доля гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 76,9%. При этом 44,8% государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 — юридическое образование, 18% — высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35, 16 и 21%, произошло увеличение численности служащих, имеющих экономическое, управленческое и юридическое образование, и уменьшение — с техническим образованием. Настораживает то, что сохраняется тенденция увеличения числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по заметаемой должности.
6. Наблюдается тенденция увеличения разницы в денежном содержании между группами должностей и уровнями гражданской службы. Так, уровень среднемесячной заработной платы гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2005 г. был в 1,3 раза выше, чем заработной платы государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В то же время идет процесс выравнивания размеров денежного содержания по категориям и группам должностей в разных ведомствах. Но существует и тенденция значительного преобладания заработной платы руководителей по сравнению со специалистами. Большая дифференциация в оплате труда чиновников слабо стимулирует служебную деятельность основной массы государственных служащих.
Еще более показательны данные по заработной плате гражданских служащих по сравнению с заработной платой персонала органов управления в рыночном секторе экономики. Труд государственных служащих явно недооценен. По экспертным оценкам, оплата труда менеджеров высшего уровня (руководителей организации и их заместителей) в 10—15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 7—10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов 3—7 раз), администраторов (исполнителей проектов) в 1,5—3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замешают их соотносимые должности.
Такая разница в размерах оплаты труда между государственными служащими и работниками негосударственного сектора затрудняет привлечение на государственную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий), Это снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.
Тенденции развития качественных характеристик корпуса гражданских служащих РФ показывают множество проблем. Одна из главных задач в этой области — формирование и развитие в среде государственных служащих положительно направленных качеств — профессиональных, деловых, нравственных.
В рейтинге приоритетных качеств кадрового состава государственной службы западноевропейских стран значатся умение анализировать, политическая и социальная эрудиция, самоотождествление с правительственной политикой, практический опыт, чувство ответственности, коммуникабельность, корректность и порядочность, сопротивляемость стрессам, преданность, контактность, внимание к окружающим людям, восприимчивость к новым методам и технике управления, тяга к карьере государственного служащего.
С определенной корректировкой на российскую действительность эти качества могут быть взяты в качестве базовых при оценке государственных служащих РФ.
Следовательно, без количественного и качественного мониторинга состояния кадров государственной службы, без выявления факторов, влияющих на стабильность кадрового состава, его профессионализм и ответственность, невозможно строить и совершенствовать административную ветвь государственной власти. Формирование качественного кадрового состава государственного аппарата — процесс сложный и длительный. Он должен быть управляем со стороны государства и не может развиваться стихийно. Его эффективность зависит от многих факторов, и прежде всего от научно обоснованной государственной кадровой политики.