Правовые основы государственной кадровой политики и кадровой деятельности современной России

Правовой аспект государственной кадровой политики означает учет в ней прав человека и гражданина строгое правовое регулирование всех основных кадровых процессов и отношений. В отношениях между людьми, а тем более в кадровых вопросах существуют два регулятора: закон, обязательный для исполнения под угрозой применения государственных санкций, и мораль, нравственные ценности общества обязательные в силу традиций, менталитета общества и не преследуемые по закону.

Основным методом воздействия и управления кадровой деятельностью наряду с административными мерами является правовое регулирование. Правовое регулирование вообще — это процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). Он основывается на предмете и методе правового регулирования. Правовое регулирование кадровой деятельности означает воздействие государства на кадровые отношения с помощью норм права, приведение кадровых отношений в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, поддержание их в состоянии нормального функционирования.

Методы правового регулирования, кадровых процессов и отношений — это способы воздействия на них юридических норм. Существуют императивные (приказные) и диспозитивные (согласительные) методы правового регулирования. Например, правовой статус государственных служащих — их основные права, обязанности, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, правила служебного поведения регулируются императивно федеральным законом (идет властное воздействие сверху вниз).

А все вопросы, связанные с заключением служебного контракта, решаются диспозитивным методом, так как стороны — работодатель и наемный работник — равноправны. По взаимному согласию сторон определяется место работы (службы), замещаемая должность, размер денежного содержания, условия работы и отдыха, социальные гарантии.

Механизм правового регулирования кадровой деятельности включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на кадровую политику и кадровую практику. К элементам такого механизма относятся: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права акты реализации прав и обязанностей и т.д.

Кадровые процессы и отношения в государственной и негосударственной сферах являются предметом трудового, административного и конституционного права. Сейчас создается такая отрасль (подотрасль) права как служебное право, регулирующее профессиональную деятельность государственных служащих.

Трудовое право регулирует труд наемных рабочих в органах, организациях, учреждениях, предприятиях, фирмах, регламентирует отношения работников с работодателями, от имени которых выступает администрация. Его главным источником является Трудовой кодекс РФ. Целями трудового законодательства являются: установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.

Основные задачи трудового законодательства — создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений по следующим направлениям: организации труда и управлению трудом; трудоустройству у данного работодателя; профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников; социальному партнерству; участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства; материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства; разрешению трудовых споров.

Трудовое право регулирует также ряд правоотношений в государственной службе и кадровой деятельности. В соответствии с действующим законодательством Трудовой кодекс РФ регулирует только те нормы и отношения в государственной службе, которые не регламентируются законодательством о государственной службе Российской Федерации¹Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г.; Федеральный такой № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.. т.е. в данной области приоритет законодателем отдается служебному праву.

При этом на государственных служащих распространяются основные принципы правового регулирования трудовых отношений, заложенные в Трудовом кодексе: свобода труда, включая право на труд; запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда; защита от безработицы и содействие в трудоустройстве; обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда; равенство прав и возможностей работников; обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы; социальное партнерство и т.д.

Административное право — комплексная отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. Основным источником административного права является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (№ 195-ФЗ) с изменениями и дополнениями.

Административное право регулирует деятельность государственной администрации, под которой понимается система исполнительных органов государственной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, лица, возглавляющие государственные учреждения, предприятия. В сфере кадровой деятельности государственная администрация играет первостепенную роль, поскольку именно она организует, обеспечивает и контролирует кадровые процессы и отношения в государственном органе, организации, учреждении, предприятии.

Служебное право пока не стало самостоятельной отраслью права, но уже очевидно, что становится подотраслью административного права. Оно регулирует правоотношения, возникающие в процессе государственно-служебных отношений.

Источник служебного права, распространяющегося на государственную службу, — базовые федеральные законы: № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Первый закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации. в том числе системы управления государственной службой России. Второй устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. В рамках организационных основ государственной службы в определенной мере регулируются и кадровые процессы и отношения.

Конституционное право — ведущая отрасль российской правовой системы, нормы которой регулируют основные принципы политического, социально-экономического и территориального устройства государства, осуществление основных прав и свобод человека и гражданина и определяют систему органов государственной власти. Предмет конституционного права составляют такие общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, т.е. главные принципы. характеризующие положение человека в обществе и государстве. В многообразии этих общественных отношений выделяются социально- трудовые и кадровые отношения.

Конституционное право регулирует такой важнейший организационно-кадровый вопрос, имеющий государственное значение, как формирование высших государственных органов власти — Президента РФ. Федерального Собрания РФ. Правительства РФ, судебной системы, органов местного самоуправления.

В рамках конституционного, трудового, административного и служебного права регулируются государственная кадровая политика, кадровые отношения и кадровая деятельность. Неправовое регламентирование кадровых процессов и отношений противоправно; оно сопряжено с субъективизмом и протекционизмом и влечет за собой юридическую ответственность.

Государственная кадровая политика и особенно кадровая деятельность регулируются посредством нормативных правовых актов — властных предписаний государственных органов, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормативный правовой акт является основным источником права в Российской Федерации, образуя стройную систему, основанную на их юридической силе.

Нормативные правовые акты, регламентирующие кадровые процессы и отношения, классифицируются в зависимости от их правового уровня или степени юридической силы. На первом правовом уровне находится Конституция РФ, затем следуют конституционные федеральные законы, федеральные законы, следуют подзаконные акты — указы и распоряжения Президента РФ, постановления и иные нормативные правовые акты Правительства РФ, приказы, распоряжения и локальные нормативные акты федеральных министерств и ведомств. Основу региональной государственной кадровой политики составляют конституции республик, уставы краев, областей и других субъектов РФ.

Конституция РФ регулирует наиболее важные, стратегические вопросы социально-трудовых и кадровых отношений в государстве и обществе.

Прежде всего, Конституция гарантирует, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 1 и 2 ст. 32).

В Конституции записано (ст. 37), что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, принудительный труд запрещен. Статья 34 (п. 1) расширяет это положение: каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Конституция говорит и о равенстве труда. Отдельная конституционная норма (п. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

Наряду с этим Конституцией РФ определяется порядок решения ряда важнейших организационно-кадровых вопросов. Так, в ст. 71 говорится, что в ведении Российской Федерации находятся, в частности, установление системы законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, оборона и безопасность, оборонное производство, судоустройство, прокуратура, федеральная государственная служба и т.п. Это означает, что центр вправе формировать и кадры этих органов и структур федеральной власти.

То же самое можно сказать по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Например, кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и регионов. Это означает, что, допустим, кандидатуры начальников УВД по каждому субъекту РФ согласуются между центром и субъектом РФ.

Большое значение для регулирования государственной кадровой политики имеют положения Конституции, определяющие порядок и процедуры формирования высших государственных органов: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судебной системы. Генеральной прокуратуры РФ и т.п. Это в первую очередь кадровый вопрос, поскольку данные государственные органы возглавляют лица избранные или назначенные на эти посты в соответствии с Конституцией РФ.

Глава государства и гарант Конституции Президент РФ согласно ст. 81 избирается на пять лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Так формируются главный государственный орган и одновременно высшая государственная должность страны — пост Президента. В ходе выборов Президента решается и главный в масштабах государства кадровый вопрос.

В соответствии со ст. 83 Президент вправе регулировать следующие организационно-кадровые вопросы:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
принимает решение об отставке Правительства РФ;
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;
по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;
представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, назначает судей других федеральных судов;
формирует и возглавляет Совет безопасности РФ;
формирует Администрацию Президента РФ;
назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;
назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;
назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — формируется в соответствии с главой 5 Конституции РФ. Депутаты Государственной Думы (450 человек) всенародно избираются сроком на четыре года. Состав Совета Федерации (178 человек) формируется по особому принципу — по два представителя от каждого субъекта РФ.

К ведению Государственной Думы (ст. 103) в решении кадровых вопросов относятся:

дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ;
решение вопроса о доверии Правительству РФ;
назначение на должность и освобождение от нее Председателя Центрального банка РФ;
назначение на должность и освобождение от нее Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначение на должность и освобождение от нее Уполномоченного по правам человека;
выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

К ведению Совета Федерации (ст. 102) в решении кадровых вопроса относятся:

назначение выборов Президента РФ;
отрешение Президента РФ от должности;
назначение на должность судей Конституционного Суда РФ. Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
назначение на должность и освобождение от нее Генерального прокурора РФ;
назначение на должность и освобождение от нее заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Второй правовой уровень регулирования кадровых процессов и отношений в стране — федеральные законы. Особое значение здесь имеет Трудовой кодекс РФ, который устанавливает для всех граждан и категорий работников государственные гарантии трудовых прав и свобод, создаст благоприятные условия труда, защищает права и интересы работников и работодателей.

Вопросов кадровой политики и кадровой работы в той или иной мере касаются следующие положения трудового законодательства:

основные принципы правового регулирования трудовых отношений, включая запрещение дискриминации в сфере труда и запрет принудительного труда;
трудовые отношения, стороны трудовых отношений, основания возникновения трудовых отношений;
основные права и обязанности работника и работодателя;
социальное партнерство в сфере труда;
представители работников и работодателей;
участие работников в управлении организацией;
трудовой договор, его заключение, изменение, прекращение;
защита персональных данных работника;
режим рабочего времени и время отдыха;
заработная плата и нормирование труда;
гарантии и компенсации работников;
дисциплина труда;
профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников;
материальная ответственность сторон;
защита трудовых прав работников, разрешение трудовых споров;
ответственность за нарушение трудового законодательства.

Более конкретные нормы права по служебно-трудовым и кадровым вопросам содержатся в специальных федеральных законах, регулирующих правоотношения в отдельных трудовых сферах. Например, в сфере государственной службы России на сегодняшний день имеется два базовых федеральных закона регулирующих ее основы, в том числе правовые, — № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» состоит из четырех глав. В главе 1 «Общие положения» он определяет: понятие «государственная служба РФ»; систему государственной службы; основные принципы построения и функционирования системы государственной службы; видовые понятия государственной службы; должности государственной службы; реестры должностей; понятие и признаки государственного служащего.

Глава 2 «Общие условия государственной службы» устанавливает порядок формирования кадрового состава государственной службы; порядок поступления на службу, ее прохождения и прекращения; классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания; стаж государственной службы; персональные данные и реестры государственных служащих.

В главе 3 «Система управления государственной службой» определяются: уровни, цели и задачи управления государственной службой; уровни кадрового резерва для замещения должностей государственной службы; финансирование государстве иной службы и программы ее реформирования и развития.

Глава 4 «Вступление в силу настоящего федерального закона» — техническая.

Прямо на проблематику кадровой политики и кадровой деятельности выходят ст. 11 и 15 — «Формирование кадрового состава государственной службы» и «Кадровый резерв для замещения должностей государственной службы».

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — первый видовой закон, регулирующий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы.

Закон состоит из семнадцати глав, но основными для кадровой политики и кадровой деятельности в системе гражданской службы являются две: седьмая — «Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа» и тринадцатая — «Формирование кадрового состава гражданской службы».

Третий федеральный уровень нормативных правовых актов, касающихся кадровой политики и кадровой работы, — подзаконные акты. Это указы Президента и постановления Правительства РФ. Они более оперативны и гибки по сравнению с законами. Многоэтапные законодательные процедуры не всегда позволяют быстро реагировать на кадровые процессы и ситуации. С помощью указов и распоряжений предоставляется возможность оперативного установления механизма правового регулирования тех или иных моментов ГКП.

В этом контексте в ряду президентских указов наиболее важны указы:

«Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» (22 декабря 1993 г.);
«О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» (30 января 1996 г.);
«О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (6 июня 1996 г.);
«Об утверждении перечней должностей федеральной государственной службы» (3 сентября 1997 г.);
«О структуре федеральных органов исполнительной власти» (22 сентября 1998 г. и 17 мая 2000 г.);
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (9 марта 2004 г.);
«Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (4 апреля 2004 г.);
«О мерах по совершенствованию государственного управления» (16 июля 2004 г.);
«О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (1 февраля 2005 г.);
«О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации» (1 февраля 2005 г.);
«О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (1 февраля 2005 г.);
«Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» (30 мая 2005 г.);
«О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (31 декабря 2005 г.);
«О Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров» (25 августа 2008 г.);
«О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» (10 марта 2009 г.) и др.

Президентские указы, вышедшие в 1990-х годах, уже, как правило, не действуют. В соответствии с новым законодательством о государственной службе приняты и предстоит принять ряд указов Президента РФ по вопросам государственной гражданской службы, кадровой политики и практики.

Что касается постановлений Правительства РФ по данной проблематике, то в качестве основных следует отметить:

«О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих» (23 августа 1994 г.);
«О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» (5 ноября 1995 г.);
«О составе, предельной численности и фонде оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (20 июля 1998 г.);
«Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительства Российской Федерации» (5 июля 2000 г.);
«О Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти» (14 февраля 2001 г.);
«О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (19 января 2005 г.);
«Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» (6 мая 2008 г.) и др.

Большую роль в решении тактических вопросов реализации государственной кадровой политики играют нормативные правовые акты, принимаемые федеральными министерствами и ведомствами (федеральными службами, агентствами, надзорами). Их приказы, распоряжения, положения об органах и их подразделениях, административные и должностные регламенты, служебные распорядки, инструкции и другие локальные акты дополняют и конкретизируют механизм правового регулирования кадровой политики и кадровой работы на государственной службе.