Кадровая доктрина. Проблемы государственной кадровой политики в современной России
Кадровая доктрина. Одним из главных условий реализации целей и задач государственной кадровой политики является определение и проведение в жизнь кадровой доктрины государства. Кадровая доктрина близка к концепции кадровой политики, но имеет свою специфику. Это главный постулат, исходная концептуальная идея, посредством которой выражается суть кадровой политики.
Так, в советскую эпоху кадровой доктриной коммунистического руководства был сталинский лозунг «Кадры решают все». Он являлся идейной и организационной основой партийно-советской модели государственной кадровой политики и всей системы государственного управления в советское время. В системе власти ГКП наряду с организационно-структурным развитием служила в руках партийного руководства основным рычагом государственного управления.
Главным в государственном управлении было — создать государственные институты и расставить в них на ключевые послы своих людей с целью усилить роль кадровой составляющей в государственном управлении, повысить ответственность руководящих кадров за состояние дел во вверенной области. До определенного времени — в эпоху мобилизационного социализма — эта политика обеспечивала потребности системы, но к концу XX в. она оказалась тупиковой.
Особая роль кадровой политики в то время обусловливалась еще тем, что советское государство охватывало своим контролем все сферы общества. Сфера труда и рабочей силы была исключительной прерогативой государства. В СССР главным и единственным работодателем было государство. В основном силой принуждения оно прикрепило все слои населения к рабочим (служебным) местам, не предоставляя права трудящимся свободно распоряжаться своими способностями, отчуждая человека от результатов труда. Поэтому сущностью советской кадровой доктрины было прикрепление всех кадров к государству. Права человека ущемлялись, но государство получало большие преференции особенно в части мобилизации рабочей силы.
Наряду с этим существовал массовый принудительный труд в местах лишения свободы, т.е. все трудоспособное население должно было работать на государство.
Сутью современной постсоветской кадровой доктрины является разгосударствление кадров.
В современной России новая кадровая доктрина основывается на демократических, гуманных принципах.
Требования новой кадровой доктрины заключаются в следующем:
- подбор, расстановка и продвижение кадров должны регламентироваться только законом. Только закон может ликвидировать произвол и субъективизм руководителя в работе с кадрами;
- взаимодействие государства и личности в процессе трудовой и служебной деятельности, их социально-трудовые отношения должны строиться на новой, партнерской основе;
- в основе новой кадровой доктрины и кадровой политики должны лежать принципы демократизма гуманизма и социальной справедливости.
Суть демократической кадровой доктрины состоит также в том, что государство и человек — социальные партнеры на рынке труда. Они взаимозависимы и взаимоответственны. Произошло «разгосударствление» кадров, отменена кадрово-должностная прикрепленность граждан к государству как единственному работодателю. Сейчас главная задача российского государства — обеспечить гарантированное конституционное право гражданина на свободу проявления своих творческих способностей, выбора места и рода своей трудовой деятельности. Конечно, у государственных служащих, для которых работодателем является государство, существует ряд установленных законом правоограничений и запретов, обусловленных спецификой их правового статуса.
Говоря об интересах личности в этой сфере, нельзя забывать об интересах государства. Важно достичь гармоничного сочетания интересов государства и гражданина общенациональных и индивидуальных интересов.
Роль государства в сфере труда и кадров заключается в том, что оно должно создавать необходимые социальные условия и правовые гарантии. Гражданин должен быть свободен на свободном рынке труда (Конституция РФ, ст. 37). В этом отношении еще много нерешенных проблем, особенно в негосударственном секторе экономики. Очень многое предстоит сделать органам государственной трудовой инспекции, должны быть законодательно установлены и обеспечены стартовые гарантии для молодых людей, вступающих в трудовую жизнь (особенно на этапе поступления в вуз, при выборе профессии).
Сегодня в сфере труда и государственной кадровой политики явственно видны актуальные проблемы, которые необходимо решать. Условно их можно разделить на две группы — теоретические и практические.
К числу теоретических проблем государственной кадровой политики относятся следующие.
7. Определение социально-политической и функциональной модели государственной кадровой политики. От того, какая модель будет выбрана для ГКП в качестве исходной, зависит, в конечном счете, прочность механизма власти и государственного управления. В мире существует три варианта такой модели: централизованная, частично централизованная и децентрализованная.
Централизованная — авторитарная модель кадровой политики и деятельности государства. Опыт показывает, что излишняя централизация государственного управления и кадровой деятельности вредит государству и обществу, лишая их динамизма и гибкости.
Децентрализованная, т.е. либеральная, модель ГКП основывается на известной теории «государства — ночного сторожа». Согласно этой теории государство рассматривается как один из многих социальных институтов общества, оказывающий определенные (управленческие и сервисные) услуги гражданскому обществу. В данном случае государство бесправно, как бесправна и государственная кадровая политика. История показывает, что этот путь для России в силу ее политических традиций, геополитических особенностей и менталитета населения неэффективен.
Частично централизованная — идеология и политика «центризма». Такой тип кадрового управления означает не командование, а регулирование кадровых процессов и отношений в стране правовыми методами. Это наиболее перспективный путь, нацеленный на прочное кадровое обеспечение развивающегося демократического правового федеративного государства, позволяющий сформировать и реализовать динамичную государственную кадровую политику.
8. Выработка и научное обоснование системы и механизма кадровой политики и деятельности. Система работы с кадрами, ее цели, задачи, приоритеты в решающей степени зависят от государства, политического режима, царящего в стране, традиций в кадровой сфере и на рынке труда от общей и правовой культуры руководителей и ряда других факторов. Задача заключается в том, чтобы в процессе выработки и реализации ГКП человек рассматривался как главный социальный ресурс общественного развития, чтобы в кадровой сфере был найден разумный баланс между интересами государства, общества и гражданина
Анализ механизма кадровой деятельности или кадрового управления показывает, что он включает в себя ряд уровневых составляющих: концептуальные основы ГКП, научно обосновывающие кадровую политику и деятельность; законодательную базу ГКП, нормативно регулирующую кадровые отношения и процессы; организационные структуры, т.е. властные органы, приводящие ГКП в действие; рациональные технологии кадровой работы.
Находясь в системе, данные элементы взаимодействуют, будучи взаимосвязанными и взаимообусловленными. Властям и кадровым руководителям важно понимать системный механизм кадровой деятельности.
3. Единство ГКП в масштабе Российской Федерации и разграничение предметов ведения в этой сфере. Речь идет о такой проблеме, как соотношение федеральной и региональной кадровой политики.
ГКП должна быть единой для всей Российской Федерации, поскольку согласно Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию, а федеральное устройство основано на государственной целостности и единстве системы государственной власти. Поэтому в основе решения данной проблемы должен лежать конституционный принцип разграничения предметов веления и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
В современной России — стране федеративной, имеющей согласно Конституции РФ два уровня государственной власти и местное самоуправление, сложилась довольно стройная система публичного управления делами государства и общества: федеральный уровень, региональный уровень (субъекта РФ), уровень местного самоуправления (муниципальных образований).
Каждому уровню публичного государственного управления соответствует свой уровень кадровой политики. Высшим является федеральный уровень, и ему соответствует федеральная государственная кадровая политика. Второй уровень ГКП — региональный (уровень субъекта Федерации), которому соответствует региональная кадровая политика. Третий уровень — уровень муниципальной кадровой политики, который, не являясь государственным и будучи самостоятельным, вместе с тем встроен в единую систему кадровой политики в государстве и обществе.
Именно такая система кадровой политики соответствует статусу федеративного государства. В соответствии с этим можно сказать, что государственная кадровая политика РФ включает два компонента (контура) — федеральную и региональную (субъектов Федерации) государственную кадровую политику. Кроме того, в системе управления делами государства и общества имеется уровень муниципального управления, что даст нам право говорить и о муниципальной кадровой политике (третий контур).
На этих уровнях усилиями соответствующих им органов власти и должностных лиц, а также кадровых служб посредством определенных механизмов формируется и осуществляется общенациональная кадровая политика, включающая федеральную государственную, региональную государственную и муниципальную кадровую политику.
Федеральная государственная кадровая политика играет ведущую роль в государственном регулировании кадровых процессов и отношений. Ее главная задача — кадровое обеспечение федеральных органов государственной власти. Но она активно влияет и на региональную кадровую политику, прежде всего, нормативно-правовым путем. В 1990-е годы в условиях децентрализации государственного управления и укрепления самостоятельности субъектов РФ усилилась тенденция размежевания федеральной и региональной кадровой политики. Каждый губернатор, избранный местным населением, сам решал кадровые вопросы, не советуясь с центром.
В настоящее время ситуация изменилась в сторону укрепления вертикали власти, в том числе и кадровой. Пример тому — уход в прошлое эпохи выборности местных лидеров. Теперь предложение кандидатуры губернатора местному законодательному собранию — исключительная прерогатива Президента РФ. Укрепление единства ГКП при условии учета кадровых интересов местных элит и властей принципиально важно для сохранения и укрепления целостности России.
С другой стороны, государственная кадровая политика должна стать общероссийской и общенациональной. Исходя из норм Конституции РФ государственная кадровая политика выражая волю всего многонационального народа России, может в будущем стать политикой не только государства и его официальных органов, но и политикой всего народа, т.е. общенациональной политикой — более широкой, целостной и легитимной. Но на сегодняшний день это звучит как декларация о намерениях.
Среди проблем ГКП практического характера необходимо выделить следующие.
1. Реализация (правоприменение) норм Трудового кодекса РФ, который требует установления государстве иных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создания благоприятных условий труда, защиты прав и интересов работников и работодателей. Важна реализация государственной конституционной гарантии создания условий для свободного распоряжения гражданами России своими способностями к труду, для выбора рода деятельности и профессии. В этом плане особо значима конституционная норма о равном допуске граждан к государственной службе (ст. 32).
2. Формирование свободного цивилизованного рынка труда и кадров. Решение этой проблемы возможно только при соблюдении основных принципов правового регулирования трудовых отношений: свободы труда, включая право на труд; запрещения принудительного труда и дискриминации в сфере труда; обеспечения права каждого на справедливые условия труда; равенства прав и возможностей работников; обеспечения права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы; социального партнерства и т.п.
3. Формирование современной нормативно-правовой базы государственной кадровой политики и кадровой деятельности. Трудовой кодекс РФ регулирует социально-трудовые отношения в целом; по сути, он ничего не говорит о государственной кадровой политике. Федеральные законы о государственной службе в какой-то степени регламентируют вопросы кадровой работы и формирования кадрового состава государственной службы. Но на сегодняшний день отсутствует нормативный правовой акт федерального уровня, регулирующий вопросы государственной кадровой политики и кадровой деятельности в масштабе всех категорий работников и всей страны.
4. Создание в России единой информационно-справочной и аналитической базы данных кадрового потенциала и кадровой работы. Весьма важно централизованно сформировать и включить в работу кадровых служб единый электронный кадровый банк данных.
5. Создание единой поэтапной системы профессионального образования работников с учетом новых социально-политических реалий и требований рыночных отношений. Решение этой задачи требует глубокого реформирования средней и высшей школы, всей системы послевузовского дополнительного профессионального образования.
6. Защита от безработицы и содействие государства в трудоустройстве. Обеспечение максимально возможной трудовой занятости населения, предотвращение массовой безработицы, особенно среди молодежи, женщин, военнослужащих, уволенных в запас, работников конверсионных предприятий.
7. Протекционизм и коррупция. Кадровая политика вообще и государственная в частности субъективна по механизмам и технологиям формирования и особенно реализации. Она субъективна потому, что ее проводят люди, которые имеют свои взгляды, предпочтения, пристрастия и т.д., протекционизм.
На вопрос, заданный государственным служащим в ходе социологического опроса, насколько распространено в органах государственной власти назначение кадров на ключевые должности по личным связям, были получены следующие ответы: 63% — широко распространено. 27% — распространено. но не столь широко и лишь 1% — не распространено1Социологические исследования в системе государственной службы. 1992—2002. М., 2003. С. 273..
8. Несоответствие теории, концепции ГКП и практики кадровой работы. Особенность ситуации сегодня состоит в том, что при большом динамизме кадровых процессов решение важных кадровых задач идет по двум направлениям: по пути быстрого практического решения неотложных кадровых вопросов и по пути разработки в научных центрах концептуальных основ новой ГКП. Оба эти пути развиваются изолированно друг от друга.
Главная задача, которая стоит сегодня перед властями в области государственной кадровой политики и кадровой деятельности, — решение кадровых проблем и устранение негативных явлений в данной сфере.
К негативным явлениям работы государства с кадрами следует отнести:
- отставание уровня профессионализма и компетентности кадров от динамично развивающихся потребностей общества и государственного управления;
- усиление самостоятельности и независимости государственного аппарата от представительных органов власти, снижение его подконтрольности как со стороны законодательной власти, так и со стороны гражданского общества;
- усиление бюрократической зависимости работников от руководства от субъективизма и служебного произвола начальника;
- утрата многих норм административной морали и этики, появление в служебной деятельности и поведении чиновников вседозволенности, неуважения к людям;
- усиление кадровой, правовой и социальной незащищенности государственных и муниципальных служащих;
- кадровая зависимость от политической конъюнктуры, от субъективизма руководителей, приходящих на высокие посты со своей «кадровой командой». Это порождает у служащих неуверенность в завтрашнем дне2Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М., 2005. С. 214-215..
Кадровая политика всегда рассматривается прежде всего как инструмент власти, средство достижения своих интересов.
На вопрос социологического исследования, какие меры необходимо принять для повышения эффективности государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти, респонденты — государственные служащие ответили (по убывающей): обеспечить профессиональный отбор новых кадров государственной службы, осуществлять на деле конкурсный отбор и объективную оценку персонала, пересмотреть нормы и создать более гибкую систему оплаты труда государственных служащих, повысить профессиональный уровень работников кадровых служб, не допускать участия работников государственного аппарата в политическом противоборстве и межпартийной борьбе.