Проблемы и перспективы развития государственной гражданской службы Российской Федерации

Главным направлением реформирования государственной службы Российской Федерации должно быть приведение государственной службы в соответствие с потребностями дальнейшего демократического развития страны и функционирования рыночной экономики в России, создания современной политической системы, развития гражданского общества. Результат будет во многом зависеть от осознания имеющихся проблемы в сфере государственного управления и государственной службы, формулирования стратегических целей и тактических задач, а также от политической воли, решимости, настойчивости и умения преодолевать препятствия.

В этой связи необходимо, прежде всего, уточнить стратегическую цель реформирования государственной службы.

Сегодня в России в основе общественного развития находится государственная власть, но в перспективе должно быть гражданское общество, которому необходимо еще развиваться и укрепляться. И без реформы политической системы, реформы государства, государственной службы гражданское общество не сможет взять на себя функции государства, а это означает, что последнее не станет эффективным и конкурентоспособным.

Наряду с указанными в федеральной программе можно назвать еще ряд направлений перестройки административной власти, которые тоже проблемны. Например, признание неустранимости политической роли бюрократии и поиск новых форм контроля над ней со стороны гражданского общества, оптимального сочетания политических и профессиональных начал в администрации; уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур, организаций и т.п.; ограничение значимости традиционной административной лестницы чинов; повышение культуры государственного управления, внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования; децентрализация, стремление к удешевлению, сокращение госаппарата; стремление сделать государственную службу максимально прозрачной. То, в какой мере и каким образом необходимо учитывать эти тенденции в реформировании государственной службы в России, — проблема, требующая решения.

Практика последних лет показывает, что не все направления уверенно претворяются в жизнь. В области государственной службы есть еще много проблем, противоречий и трудностей организационного, правового, социального, финансового характера.

Требования к государственной службе формулирует и предъявляет политическая власть, отталкиваясь от которой можно выявить недостатки, проблемы, желаемые параметры системы государственной службы России.

Учитывая множественность проблем реформирования государственной службы РФ, можно предложить основания для их классификации. По взаимосвязи в системе государственной службы между различными ее элементами и уровнями можно выделить такие виды противоречий, как системные, структурные, функциональные, статусные, организационные, процессуальные и т.п. За каждой из этих групп, каждым из противоречий в отдельности стоит проблема функционирования. К проблемам государственной службы относятся те, что обусловлены не только ее внутренним содержанием, но и взаимодействием с внешней средой, в частности связанные с обеспечением необходимых условий функционирования государственной службы.

Положив в основу классификации проблем государственной службы ее функционирование, получим две группы проблем:

собственно проблемы функционирования государственной службы — нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровнях; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и т.д.;
проблемы обеспечения функционирования государственной службы — наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы; низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества и т.п.

На фоне этой классификации становится очевидно, что в перечне проблем, сформулированных в Программе реформирования, отсутствуют системные и организационные проблемы, а структурные и статусные представлены слабо.

Ряд главных проблем, стоящих перед государственной службой Российской Федерации, показан в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной в августе 2001 г.:

отсутствие целостной системы государственной службы — и на федеральном уровне, и на уровне субъекта РФ она осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти;
наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;
недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;
отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;
информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.

Серьезная проблема заключается в том, что не обеспечивается в должной мере взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления.

Многие из перечисленных негативных тенденций и проблем сохранились до наших дней, о чем свидетельствует федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)». Реформирование системы государственной службы Российской Федерации фактически идет с 2003 г., но большинство проблем осталось. Это говорит о невысокой эффективности работы государственных структур, которые ответственны за реализацию федеральных программ реформирования государственной службы России.

И, тем не менее, за последние годы была проделана большая работа по реализации в жизнь Концепции и Программы реформирования государственной службы — и в законодательном, и в организационном отношении. Сделано многое для снятия имевшихся много лет внутренних противоречий и пробелов в регулировании ряда ключевых вопросов государственной службы — поступления на государственную службу, порядка ее прохождения, регламентации деятельности чиновников, их пенсионного обеспечения, государственных гарантий и т.п.

Государственная служба в России существует и выполняет свои функции, но выполняет не в полной мере, недостаточно эффективно. Сегодня, когда Россия подошла к новому этапу в развитии современного российского государства и обладает более широкими возможностями в решения масштабных, общенациональных задач, необходимо ставить долгосрочные цели, в том числе и в реформировании государственной службы.

Другой, не менее важной проблемой и составляющей реформы государственной службы является изменение положения (статуса) и роли государственного служащего в системе государственной службы.

В федеральных законах о государственной службе этой проблеме уделяется заметное внимание. Вместе с тем сами служащие испытывают неуверенность в исходе этих изменений, поскольку стремление регламентировать государственную службу и ограничить ее функции обеспечением полномочий государственных органов может оказать негативное влияние на созидательную энергию, предприимчивость и волю государственных служащих.

Нельзя допустить, чтобы из сферы государственной службы ушла социальность, тем более что в конечном счете реформа государственной службы имеет своей целью повышение социальной эффективности воспроизводственной деятельности общества¹Рекомендации межрегиональной научно-практической конференции «Гражданская государственная служба Российской Федерации в системе государственной службы в России» // Чиновникъ. 2004. № 1. С. 48—49.. Именно на эту цель должны быть сориентированы решение проблем реформирования государственной службы и такие вопросы, связанные с повышением ее эффективности, как социальные и правовые основы государственной службы, эффективность кадровой политики и регулирование социально-трудовых отношений, финансово-экономическое обеспечение государственной службы.

Следовательно, направление преобразований в государственной службе должно быть направлено на повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. В этом состоит ее генеральная, стратегическая цель. Именно под эту стратегическую цель и необходимо выстроить систему задач.

Ряд проблем имеется и на региональном уровне. Прежде всего, это проблема наполнения федерализма необходимыми для регионов полномочиями и ресурсами, возрождение субъектности российских регионов. Другая проблема — учет природно-географической, административной и этнодемографической специфики регионов. Управление разными территориями осуществляется по-разному. То же можно сказать и о геополитике или миграционной политике. Для решения этих и им подобных проблем на региональном уровне требуются квалифицированные кадры политико-административных руководителей.

То, что местное самоуправление отделено от государства, вовсе не означает, что его можно вывести за рамки реформы государственной службы. Более того, местное самоуправление должно было стать фундаментом реформы государственной службы, поскольку государство берет на себя все те функции и задачи, которые не под силу местному самоуправлению, или оно может их решать более эффективно. Проблема состоит в том, чтобы правильно определить грань между местным самоуправлением и территориальными органами государственной власти. Возможно, эта грань должна быть подвижной, учитывать особенности территориального деления и плотность населения, проживающего в субъектах РФ.

Наконец, надо законодательно разграничить вопросы местного самоуправления, с которыми непосредственно связано развитие гражданского общества, и местного государственного управления, четко определить сферы компетенции местной власти, порядок ее подчиненности вышестоящим уровням и механизмы контроля со стороны населения и государственных органов.

Очевидно, этим проблемам необходимо уделить пристальное внимание на очередном этапе реформы административной власти (в 2009—2013 гг.). Его смысл — в фактическом избавлении от размытости «предметов совместного ведения» и четком закреплении за каждым уровнем власти полномочий и средств на их выполнение. У власти независимо от ее уровня не должно быть обязательств, не обеспеченных финансово.

Все еще за рамками реформы государственной службы остается проблема взаимоотношений государства и бизнеса. Ее решение зависит не столько от государственных служащих, сколько от высшей государственной власти и сообщества предпринимателей. Надежды на то, что административная реформа и реформа государственной службы поможет государству уйти из бизнеса, связаны с введением стандартов административных услуг, установлением определенного регламента в работе органов власти и, таким образом, облегчением предпринимательской деятельности, порядка получения лицензий. По сути, речь идет о создании нового типа государства — государства-служащего, которое предоставляет административные услуги в соответствии со стандартами и регламентами.

Дальнейшие шаги реформы государственной службы, т.е. достижение поставленных в ней целей и задач, зависит от ряда обстоятельств, которые в настоящее время ей мешают. К ним следует, прежде всего, отнести коррупцию, существующую во всех видах государственной службы и на всех ее уровнях. Факты говорят, что коррупция глубоко проникла в административные, правоохранительные и судебные органы страны. Ее масштабы и последствия стали столь велики, что поставили под угрозу само существование России как единого федеративного государства.

По мнению экспертов, усложняет реформу государственной службы отсутствие системности, несинхронность проводимых реформ в сфере государственного и муниципального управления, в частности отставание федеральной реформы: изменения системы отношений между управлением и властью, разделение ответственности и компетенции между уровнями и субъектами управления и власти.

Нельзя сбрасывать со счетов и проблему этики поведения чиновников. Выбор — поступить по закону или нарушить его — чиновник, в конечном счете, делает сам.

В США, например, есть Управление по правительственной этике. Главу этого учреждения назначает Президент. Его главная функция — разработка этических норм, которые должны выполнять государственные служащие исполнительной власти, и надзор над высокими правительственными чиновниками, представление информации о нарушении служащими этического кодекса в ФБР, которое занимается расследованием проступков государственных служащих. В США обычной практикой является сообщение в правоохранительные органы о том, что какой-либо чиновник совершает мошенничество или превышает свои полномочия. Есть даже специальный надзорный комитет, который следит за тем, чтобы потом информаторы не подвергались репрессиям.

В России подобная практика воспринимается иначе²Поттс С. Соблюдая этику, люди работают на собственный карман // Известия. 2001. 28 июля., а разработка аналогичного Кодекса поведения государственных служащих и рассмотрение его в Государственной Думе не проводится.

Однако государственная служба должна быть регулируема не только юридическими, но и этическими нормами, чтобы конфликт чиновника с обществом не перешел в правоохранительную плоскость. В этой связи Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено создание непосредственно в государственных органах комиссий по разрешению конфликта интересов, а в созданном при Президенте РФ Совете по борьбе с коррупцией Комиссии по разрешению конфликтов интересов для высших чиновников — от уровня замминистра и выше.

К изучению и адаптации к российским условиям зарубежного опыта государственного управления и реформы государственной службы в целом необходимо подходить достаточно критично и системно. Необходимо учитывать своеобразие исторического этапа и тенденции развития государственной службы в схожих по условиям странах или группах стран.

В ходе проводимой реформы государственной службы Российской Федерации выявились серьезные проблемы концептуального, правового и организационного характера. Основными причинами существования проблем и недостатков в системе государственной службы России являются: отсутствие целостной системы государственной службы, научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о государственной службе; отсутствие системы управления государственной службой и неэффективное управление ею; неприспособленность функций государственного аппарата для решения стратегических задач государства незнание чиновниками современной науки управления; закрытость государственного аппарата от гражданского общества.

Современная государственная гражданская служба России унаследовала ряд отрицательных черт, присущих императорской и советской системам государственного управления: господство должностной и патронатной систем прохождения службы; отсутствие четких целей и задач государственной службы, критериев ее оценки; недооценку места и роли государственной службы в системе власти и управления; возложение на политиков части функций государственной службы, к выполнению которых они не приспособлены; недооценку специализации должностей; ограниченность перспектив служебной карьеры; личную зависимость служащих от вышестоящих должностных лиц; их материальную зависимость от клиентов и в связи с этим высокий уровень коррупции; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; личную систему всех назначений. Это снижает возможности государственной службы в повышении уровня и качества государственно-управленческих процессов. Наличие указанных проблем негативно влияет на государственную гражданскую службу, на качество государственного управления.

Если попытаться обобщить слабые места российского государственного аппарата и спроектировать их на современное состояние государственного управления, то можно определить основные пути решения существующих проблем. С нормативной точки зрения основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации определены в указе Президента РФ «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)».

Для ускорения реализации федеральной программы реформирования государственной службы необходимо повысить темп реформирования и ответственность государственных структур за выполнение плана реформ. Целесообразно активизировать работу комиссий по разработке и внесению в Государственную Думу проектов федеральных законов, предусмотренных федеральной программой: о государственной военной службе, государственной правоохранительной службе. Также следует обратить внимание на принятие нормативных правовых актов по кадровому резерву государственной службы, ряду других документов, предусмотренных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Для реализации этого закона предстояло подготовить проекты 28 подзаконных нормативных актов, среди них 21 указ Президента РФ и семь постановлений Правительства РФ³Государственная гражданская служба России: опыт и проблемы становления // Материалы Всерос. науч.-практ. конф. М.: РАГС. 2005. С. 14.. Многие из них уже приняты и работают. Указами Президента РФ закреплены такие важные моменты государственной службы, как примерная форма служебного контракта. Реестр государственных должностей федеральной гражданской службы, положения о проведении конкурса на замещение вакантных должностей, аттестации, квалификационного экзамена и т.д. Постановления Правительства РФ касаются вопросов медицинского страхования федеральных гражданских служащих, получения федеральным гражданским служащим субсидий на приобретение жилья, порядка и условий размещения заказов на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.

Поскольку реформирование государственной службы есть управление ею, следует в первоочередном порядке создать реально действующую систему управления государственной службой России, создав прежде всего полномочный федеральный государственный орган по управлению государственной службой, подведомственный непосредственно Президенту РФ. Этот межведомственный политико-административный орган должен иметь координационные, распорядительные и контрольные полномочия.

В целом понимание, нормативное установление и преодоление этих проблем — главное условие дальнейшего прогрессивного развития государственной службы современной России.

С научной точки зрения интересен и нетрадиционен подход к возможному решению проблемы реформирования и повышения эффективности государственной службы профессора Г.В. Атаманчука.

Один из главных путей повышения качества государственного управления и системы государственной службы, по его мнению, заключается в развитии интеллектуальной составляющей руководящего и оперативно-исполнительного состава органов государственной власти.

Сегодня многие из чиновников не способны делать достоверные аналитические оценки, прогнозировать тенденции и обосновывать оптимальные решения. По ряду вопросов внутренней жизни страны они имеют весьма поверхностные суждения, ошибочные подходы, широко тиражируемые через СМИ.

Исходя из этого, сверхзадача в формировании государственной службы состоит в том, чтобы заложить в государственном аппарате, а затем развить и укрепить интеллектуальное ядро, отвечающее известным парадигмам XXI в. и готовое к встрече с новыми вызовами.

Создание такого интеллектуального потенциала гражданской службы является одной из важнейших предпосылок роста уровня государственного управления. Основной путь решения этой задами — повышение качества профессионального образования государственных гражданских служащих всех категорий и групп должностей. От государственного аппарата требуется новое, современное понимание сущности государственного управления, изменение предназначения, деятельности и поведения государственного аппарата, в том числе уход от бюрократической опеки и командного стиля, организация работы в соответствии с существующей системой рыночных отношений.

Важны два направления, по которым следует повышать профессионализм и действенность персонала государственной службы, — специализация в области функционирования управляемых объектов и специализация в области функционирования и организации субъектов государственного управления (государства, государственной власти, государственного аппарата), т.е. знание всего того, что сегодня связано с государственным управлением и управлением персоналом. В современных условиях для управления обществом требуется не эмпирический, а рациональный способ мышления государственных служащих, основанный не на традициях, а на знаниях.

Система советского социализма строилась отнюдь не на принципах рационализма хотя и была прагматичной. Руководители КПСС практически всегда игнорировали науку, а если и считались, то преимущественно с теми учеными, которые обслуживали их власть.

Капитализм в XX в. также спасла не исключительная свобода предпринимательства а наука управления и государственное регулирование рыночных отношений. В 1930-х годах, в период мирового финансового кризиса, именно стихийный капитализм породил диктатуры в геополитической полосе от Португалии до Японии. Понадобились мудрость и мужество Ф.Д. Рузвельта для того, чтобы мировому капитализму дать новое, прогрессивное направление развития. Значит, именно рационализм привел к тому, чем сегодня гордится западная цивилизация.

Возможно, что в менеджменте, особенно в торговле и обслуживании, допустимы проявления стихийности, спонтанности. В государственном же управлении, связанном с исторической судьбой объединенных в государство миллионов людей, спонтанность недопустима. Здесь должен действовать разум, основанный на достоверных знаниях, опыте и информации.

Современный рационализм в государственной службе означает:

использование комплексного подхода в анализе и оценке управленческих ситуаций, в исследовании и выборе вариантов управленческих решений, в поисках и применении форм, методов и ресурсов их практического исполнения; в жизни всегда существует многообразие вариантов действия по одному и тому же вопросу, проблема состоит в умении найти лучший;
постоянное и упорное стремление к оптимизации всех элементов и взаимосвязей в субъекте и объекте государственного управления; нам пора осознать, что мы вступили в эпоху дефицита всех ресурсов и только их оптимальное использование способно поддержать благосостояние и надежный социально-экономический и духовный рост;
смешение акцента с материальных — природных — ресурсов на ресурсы, заложенные в человеческом потенциале: в способностях и талантах людей, в их образовании, умении качественно и продуктивно трудиться, в развитии и полном использовании их творческих способностей;
повышение требовательности и ответственности персонала государственных органов за результаты, последствия и эффективность их управленческих решений и действий.

Следовательно, в интересах государственного управления все преобразования в системе государственной службы необходимо вести с позиций формирования интеллектуального ядра в государственном аппарате, рациональности мышления и деятельности чиновников.

По мнению специалистов, реализация новой Федеральной программы с учетом ее продления до 2013 г. в конечном счете обеспечит:

создание единой целостной системы государственной службы Российской Федерации с учетом социально-политических, экономических, культурных и национальных особенностей страны;
кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах укрепления государственности, развития гражданского общества и обеспечения достойного уровня жизни каждого гражданина страны;
формирование высокопрофессионального штага государственных служащих, владеющих современными управленческими и информационными технологиями;
создание современной системы управления государственной службой Российской Федерации.

Новые подходы, которые реализуются в ходе реформирования государственной службы, должны обеспечить приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися социально-политическими, экономическими, культурно-историческими условиями и международно-правовой практикой.