Основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации

Новая федеральная программа установила три основных направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации:

формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

1. В результате реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.), была определена система государственной службы Российской Федерации, установлен статус государственных гражданских служащих, принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, аттестации государственных служащих, обеспечения соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов, порядок сдачи квалификационного экзамена и другие вопросы.

Законодательством Российской Федерации определены принципы взаимосвязи видов государственной службы, закреплены единство правовых и организационных основ государственной службы, системный подход к организации государственной службы, а также принципы взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Вместе с тем практическая деятельность структурных подразделений государственных органов, осуществляющих функции, связанные с реализацией законодательства Российской Федерации о государственной службе, недостаточно скоординирована. Требуются создание организационной структуры управления системой государственной службы, формирование нормативно-правовой базы по этому вопросу и методическое обеспечение функционирования государственных органов по управлению государственной службой на уровне субъектов РФ.

Принятие нормативных правовых актов о системе управления государственной службой РФ обеспечит единообразие принципов и подходов к управлению государственной гражданской службой в субъектах Российской Федерации, улучшит координацию проводимых на государственной службе преобразований и создаст основу для единой системы их научно-методического и консультационного сопровождения.

Современная государственная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, противодействие коррупции на государственной службе, повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.

Для решения указанных задач необходимо:

унифицировать основные принципы прохождения видов государственной службы;
разработать рекомендации по развитию законодательства РФ, регулирующего государственную гражданскую службу в субъектах РФ, а также программу оказания методологической помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям по вопросам государственной гражданской службы и муниципальной службы;
обеспечить проведение мониторинга практики применения законодательства Российской Федерации в сфере государственной службы;
разработать организационную модель и единые принципы функционирования органов по управлению государственной службой;
создать единую систему научно-методического обеспечения и оказания консультативной помощи по вопросам государственной службы;
оптимизировать процедуру участия независимых экспертов в работе конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
выработать оптимальную систему взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающую возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;
создать и реализовать механизмы проверки соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов на государственной службе;
разработать процедуры рассмотрения случаев неэтичного поведения государственных служащих;
доработать механизм представления государственными служащими сведений об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов их семьи;
разработать и реализовать комплекс мероприятий по противодействию коррупции на государственной службе, уделив приоритетное внимание вопросам предупреждения коррупции;
разработать и ввести антикоррупционные стандарты: установить для государственной и муниципальной службы единую систему обязанностей, запретов и ограничений, направленных на предупреждение коррупции;
совершенствовать механизм обеспечения соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;
регламентировать функцию по оказанию консультативной помощи государственным органам по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих;
разработать механизм принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;
разработать процедуру проведения служебных расследований случаев коррупционных проявлений;
регламентировать вопросы повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих;
разработать и реализовать с помощью средств массовой информации программы, направленные на повышение престижа государственной службы и формирование позитивного отношения граждан к государственным служащим.

2. При формировании кадрового состава государственной службы его основу должны составлять специалисты, способные в современных условиях использовать в работе эффективные технологии государственного управления. В аппаратах органов законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо создать условия для планирования устойчивого карьерного роста государственных служащих, безупречно и эффективно исполняющих должностные обязанности, для систематического обновления и ротации кадров.

В процессе формирования кадрового состава государственной службы решающее значение имеет использование современных организационно-управленческих технологий и методов кадровой работы.

Формирование профессиональной государственной службы требует совершенствования системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных служащих. Особое внимание должно быть уделено вопросам дополнительного профессионального образования лиц, замещающих должности категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей государственной службы.

Государственные образовательные стандарты высшего и среднего профессионального образования в области государственного управления должны отвечать реальным потребностям государственной службы. Программы дополнительного профессионального образования государственных служащих необходимо формировать с учетом программ государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих, основанных на индивидуальных планах профессионального развития государственных служащих. В систему профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих необходимо внедрить новые механизмы, обеспечивающие эффективное использование имеющихся ресурсов и повышение качества образования на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения.

Для решения названных задач необходимо:

разработать комплекс мер по формированию современного кадрового резерва государственной службы в целях обеспечения преемственности и передачи накопленного профессионального опыта государственных служащих молодым специалистам;
создать систему мотивации карьерного роста государственных служащих как важного условия прохождения государственной службы;
разработать и обеспечить применение современных методик проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации государственных служащих, их ротации, формирования кадрового резерва решения других кадровых вопросов;
повысить на основе разработки и использования научно обоснованных методик объективность оценки профессиональных знаний и навыков граждан при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв, а государственных служащих — при проведении указанных конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов;
внедрить в практику кадровой работы государственных органов правило, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных (служебных) обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении;
внедрить на государственной службе механизмы стратегического кадрового планирования;
унифицировать методы кадровой работы, применяемые в различных органах государственной власти;
автоматизировать кадровые процедуры и внедрить информационные технологии в систему управления кадровыми ресурсами;
совершенствовать научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение дополнительного профессионального образования государственных служащих;
определять приоритетные направления дополнительного профессионального образования государственных служащих исходя из перспективных целей и задач государственных органов, и учитывать их при формировании программ государственных органов по профессиональному развитию гражданских служащих;
повысить качество образовательных программ в области юриспруденции, экономики, государственного управления;
усилить антикоррупционную составляющую в образовательных программах дополнительного профессионального образования государственных служащих;
совершенствовать механизм государственного контроля за качеством работы образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования, в которых государственные служащие осваивают образовательные программы дополнительного профессионального образования;
повысить эффективность дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители»;
обеспечить внедрение в систему дополнительного профессионального образования государственных служащих современных образовательных и информационных технологий;
совершенствовать механизм формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных служащих.

3. Важнейшими направлениями повышения эффективности государственной службы являются разработка и внедрение механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В настоящее время показатели служебной деятельности государственных служащих недостаточно ориентированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов. Уровень денежного содержания государственных служащих слабо зависит от результатов их труда. Система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности их профессиональной служебной деятельности.

Необходимо обеспечить надлежащие условия для качественного исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей, для эффективного функционирования государственной службы.

Этому могут способствовать внедрение в сферу государственной службы современных информационных технологий управления и совершенствование системы организации профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Необходимо разработать сбалансированную систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных регламентов.

Повышение уровня социальной защищенности государственных служащих, совершенствование системы государственных гарантий, создание современной системы материального и нематериального стимулирования труда государственных служащих, оптимизация порядка оплаты труда на государственной службе являются необходимыми условиями успешного развития системы государственной службы, эффективного достижения поставленных перед нею целей.

Для решения перечисленных задач необходимо:

обеспечить отражение целей и задач государственных органов в показателях результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
разработать объективные критерии оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
разработать модели должностных регламентов, позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий;
внедрить методики разработки должностных регламентов государственных служащих и их пересмотра при изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг;
совершенствовать методику оценки профессиональных знаний и навыков государственных служащих, предусмотренных в их должностных регламентах;
предусматривать в программах государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих изучение государственными служащими правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности;
повысить уровень правовой и социальной защищенности государственных служащих;
совершенствовать структуру денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия федеральных государственных служащих с учетом особенностей видов государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем размере денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия;
совершенствовать правовой механизм регулярной индексации денежного содержания (денежного вознаграждения) государственных служащих;
регламентировать особый порядок оплаты труда по отдельным должностям государственной службы в зависимости от показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
сформировать эффективную систему материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

Рассмотренные направления касаются системы государственной службы государственной службы России в целом, т.е. всех ее видов — гражданской, военной, правоохранительной службы. В данном нормативном правовом акте, к сожалению, не сформулированы основные направления развития государственной гражданской службы России.

В этой связи научный и практический интерес вызывает опыт реформирования и развития государственной гражданской службы такого субъекта РФ, как город Москва. В мегаполисе в соответствии с указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (п. 7) разработана Программа развития государственной гражданской службы города Москвы на 2009—2013 годы. Такая программа одной из первых в стране в апреле 2009 г. была разработана и утверждена в Москве силами Управления государственной службы и кадров правительства Москвы и Московского городского университета управления правительства Москвы.

Цель Городской программы — развитие государственной гражданской службы Москвы, организация системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной гражданской службы, обеспечивающего эффективность государственного управления Москвы.

Основополагающие мероприятия по развитию государственной гражданской службы города Москвы вытекают из целей и задач Городской программы и разработаны с учетом положений федеральных законов от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», а также Закона города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы».

Основные направления развития государственной гражданской службы города Москвы следующие.

1. Развитие государственной гражданской службы города Москвы, создание системы управления ею. Приоритеты направления:

научное обеспечение и апробация методики применения норм законодательства о государственной гражданской службе в интересах государственного органа по управлению государственной службой города Москвы;
развитие нормативно-правовой базы системы управления государственной гражданской службой города Москвы;
методическое обеспечение государственных органов города Москвы по вопросам управления государственной службой города Москвы;
создание организационной структуры системы управления государственной службой города Москвы;
завершение разработки нормативных правовых актов города Москвы, связанных с развитием государственной службы города Москвы, совершенствование нормативной правовой базы города Москвы в этой сфере, приведение ее в соответствие с федеральным законодательством;
организация системы управления государственной службой города Москвы;
реализация в городе Москве мероприятий по противодействию коррупции;
внедрение механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;
внедрение механизмов, обеспечивающих осуществление государственными гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности в соответствии с общими принципами служебного поведения;
повышение престижа государственной гражданской службы;
внедрение в городе Москве эффективных инструментов взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества в целях повышения открытости государственной гражданской службы.

2. Внедрение на государственной гражданской службе города Москвы эффективных технологий и современных методов кадровой работы.

Приоритеты направления:

проведение в государственной гражданской службе города Москвы кадровой политики, предполагающей учет результатов профессиональной служебной деятельности и деловых качеств государственных гражданских служащих, а также стажа гражданской службы или стажа работы по специальности;
применение в отраслевых, функциональных и территориальных органах исполнительной власти города Москвы современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами на государственной гражданской службе, способствующих повышению профессиональной компетентности и мотивации государственных гражданских служащих к результативной деятельности;
развитие в городе Москве системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих.

3. Повышение эффективности государственной гражданской службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Приоритеты направления:

внедрение в рамках государственной гражданской службы города Москвы эффективных управленческих технологий;
внедрение современных технологий кадровой работы, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в соответствии с целями и задачами органов исполнительной власти города Москвы;
совершенствование механизма мотивации государственных гражданских служащих города Москвы. Развитие системы государственных гарантий, материального и нематериального стимулирования государственных гражданских служащих, внедрение принципов оплаты труда по результатам работы;
применение в органах исполнительной власти города Москвы современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;
повышение качества государственных услуг, оказываемых столичными государственными органами гражданам и организациям.

Анализ Программы реформирования и развития системы государственной службы показывает, что это солидный, концептуально и нормативно выдержанный документ, определяющий цели, задачи, перспективы и ожидаемые результаты работы в данном направлении.

Но, как показывает изучение данного правового акта, программа не лишена некоторых недостатков. Так, согласно методологии социального прогнозирования и проектирования цели вытекают из проблемы и отражают ее. Однако в тексте Программы цель сформулирована шире по сравнению с проблемами реформирования: создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством решения трех задач — завершения реформирования ее видов; создания системы управления государственной службой; формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы.

Вторая задача — создание системы управления государственной службой — законодательно установлена с 2004 г. и не решается до сих пор. Третья задача включает в себя качественную характеристику кадрового состава государственной службы. В соответствии с Программой он должен обеспечивать эффективность государственного управления, развитие гражданского общества развитие инновационной экономики.

Цель Программы является многослойной, по ней весьма трудно разграничить стратегические цели, оперативные и текущие.

Не вполне понятен и тот факт, что эта цель названа не целью реформирования государственной службы, а только целью Программы. Кроме того, в ее формулировку не вошло содержание целей реформирования государственной службы, которое присутствовало в Концепции реформирования государственной службы РФ, а также в указе Президента, утвердившего Программу реформирования государственной службы на 2005—2007 гг.: повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Рассогласование проблем и целей реформирования в указанных документах можно рассматривать как технологические издержки, возможные при их подготовке. Но, скорее всего, это было сделано сознательно — для упрощения целей и задач, снижения уровня радикальности и последствий преобразований.

Недостатком новой федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы является отсутствие перечня основных мероприятий, предусмотренных Программой. Ранее такой перечень всегда присутствовал. Тем самым Программа по своему содержанию слишком обща и лишена конкретики, что представляет серьезную сложность для руководителей подразделений государственных органов по вопросам государственной службы и кадров.

Серьезной проблемой является отсутствие в федеральной программе какой-либо информации о развитии государственной гражданской службы Российской Федерации.

В указе Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (п. 7) рекомендуется органам государственной власти субъектов РФ «разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов РФ». Но не понятно, по каким направлениям должна развиваться государственная гражданская служба федерального и регионального уровней, поскольку нет ни теоретических, ни методических, ни организационных указаний. В этой ситуации каждый субъект РФ должен самостоятельно разрабатывать свою программу развития государственной гражданской службы. В этой ситуации неизбежны расхождения в структуре и содержании программ.