Теоретические основы реформирования государственной службы

Реформирование, т.е. постоянное изменение и переустройство в прогрессивном направлении окружающей политической и общественно-экономической жизни, является естественным условием существования любого социума, в том числе государства Реформирование — это способ развития человеческого сообщества. Без реформирования, изменения и переустройства политические и социальные институты общества не могут существовать и развиваться — они впадают в состояние стагнации и застоя. В то же время, как учит исторический опыт, процесс реформирования не может быть постоянным. Административные структуры, и особенно общество, устают от нескончаемой череды реформ. Мудрость политической власти заключается в своевременности включения рычагов реформирования государства и общества. Твердость политической власти заключается в доведении начатых государственных реформ до конца.

Особое значение в реформировании системы власти и государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат — важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.

В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны¹Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. М.. 2001..

С начала XXI в. перестройка государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с оптимизацией структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.

Смысл реформирования государственной службы понимается сегодня гораздо шире, нежели просто совершенствование системы государственного управления. Многие политики и ученые называют административную реформу административной постбюрократической или революцией.

Необходимость в реформировании государственной службы России появилась давно. Возникнув с появлением Российской Федерации, административная масть прошла хотя и небольшой по историческим меркам, но интенсивный и противоречивый путь дальнейшего развития.

Реформирование государственной службы — это объективное явление, обусловленное процессами общецивилизованного характера. Во всем мире происходят процессы модернизации государственного управления и государственной службы²См.: Мэннинг Н., Парисом Н. Реформа государственного упрощения: Международный опыт. М., 2003.. Отставать в этом вопросе от передовых стран исторически опасно. Именно поэтому следует рассматривать реформирование государственной службы с позиций стратегии общемирового общественного развития.

Научный анализ проблемы, опыт правового регулирования, а также административная практика свидетельствуют, что существуют внутренние причины, которые обусловливают необходимость реформирования государственной службы современной России. Причины вытекают из состояния государственной службы России, из ее проблем и негативных тенденций. К основным причинам реформирования государственной службы Российской Федерации следует отнести следующие.

Организационно-институциональные:

отсутствие на сегодняшний день системы государственной службы как целостного государственно-правового института;
отсутствие системы управления государственной службой, в том числе федерального органа по управлению государственной службой;
недостаточный уровень эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
отсутствие механизмов взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

Нормативно-правовые:

отсутствие федеральных законов по таким видам государственной службы, как военная и правоохранительная;
несбалансированность законодательства о государственной службе, в том числе гражданской, наличие в нем противоречий и пробелов;
«указное право» — решение многих важных вопросов государственной службы на уровне не законов, а указов.

Организационно-кадровые.

непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
слабое освоение и внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
недостаточная открытость кадровых процессов и отношений в государственной службе, волюнтаризм в кадровой работе, применение способов и приемов «запрещенной кадровой практики».

Социальные.

растущая коррупция на государственной службе и слабость мер по ее противодействию;
бюрократизация и закрытость государственной гражданской службы;
низкий престиж государственной службы как профессии и авторитет государственных служащих;
отсутствие механизма контроля за деятельностью государственных служащих со стороны гражданского общества;
несоответствие правового и социального статуса государственных служащих.

На причины, проблемы и негативные тенденции в государственной службе Российской Федерации указала в 2002 г. еще первая федеральная программа реформирования государственной службы, рассчитанная на 2003—2005 гг.³Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»» от 19 ноября 2002 г. № 1336. Она констатировала, что основная причина перехода к широкомасштабной реформе государственной службы — ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Сложившееся состояние государственной службы порождала масса нерешенных проблем и негативных тенденций.

Проблемы и негативные тенденции российской государственной службы в соответствии с указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 были следующие:

нарушение принципа единства государственной службы, отсутствие целостной системы государственной службы;
наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;
неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных программ и проектов;
низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;
отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений на государственной службе;
информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
зависимость поступления граждан на государственную службу и их должностного роста в большей степени от личного отношения к ним руководителя государственного органа нежели от их профессионального уровня и деловых качеств;
частая смена руководителей государственных органов, что нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих;
неудовлетворительное во многих случаях качество подготавливаемых документов;
ослабление прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти и ставивших барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах.

В ходе реализации федеральной программы (2003—2005 гг.) и ее продления до 2007 г. было сделано многое в плане модернизации государственной службы, особенно гражданской, но не все. Новая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)», принятая 10 марта 2009 г., вновь указала на проблемы и недостатки, имеющиеся в системе отечественной государственной службы, и показала причины, их порождающие⁴Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»» от 10 марта 2009 г. № 261, С. 11-12..

В указе Президента РФ говорится, что сегодня к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования.

Однако:

оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям;
в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров;
современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих;
качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Далее в президентском указе перечисляются причины этих проблем:

отсутствие научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
бессистемные проведения экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе;
недостаточная проработка методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих;
недостаточное обеспечение взаимосвязи реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления;
недостаточная открытость государственной службы, способствующая бюрократизму и коррупции.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», продленной на период 2006—2007 гг. указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003— 2005 годы)» на 2006— 2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе наложения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Реализация Программы позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

Таковы причины принятия новой Федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на 2009—2013 гг. Термин «реформирование» в большей степени касается военной и правоохранительной государственной службы, а термин «развитие» — государственной гражданской службы.

Важным концептуальным элементом реформирования государственной службы является определение принципов реформирования как основных положений в реализации данного процесса. В законодательной базе данные принципы не установлены, но практика и ее научное осмысление позволяют сформулировать их.

Основные принципы реформирования государственной службы современной России следующие:

целеполагание;
этапность;
планомерность;
программирование;
взаимосвязь с административной, военной и судебной реформами;
учет отечественного и зарубежного опыта;
государственный контроль;
ресурсное обеспечение.

Очевидно, что наиболее общей научно-практической целью реформирования государственной службы Российской Федерации является кардинальное повышение ее эффективности в интересах укрепления государства и развития гражданского общества, устранение проблем и негативных тенденций в ее развитии и кадровом обеспечении. Конкретные цели и задачи реформирования государственной службы России установлены в федеральных программах.

Специалисты в области государственной службы современной России насчитывают четыре этапа ее постсоветского развития: создания и первоначального становления (декабрь 1993 — июль 1995 г.), правового оформления (июль 1995 г.). правового и организационного развития (июль 1995 — август 2001 г.), с августа 2001 г. — этап ее реформирования и развития, который в свою очередь включает в себя также ряд этапов.

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации, начавшееся в 2000—2001 гг., прошло ряд последовательных этапов.

Первый этап — подготовительный (с конца 2000 до августа 2001 г.). Это период формирования научного концептуального подхода к модернизации института государственной службы России. Подготовительный этап завершился принятием «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ. Концепция стала руководством к действию для разработки Федеральной программы реформирования государственной службы.

Второй этап — с ноября 2002 по декабрь 2005 г. Это период принятия и реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы. К утвержденной указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. На этом этапе принимаются базовые федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, которые устанавливают правовые и организационные основы системы государственной службы России, правовые, организационные и финансово- экономические основы государственной гражданской службы. Задачи этого этапа реформы не были реализованы в полной мере.

Третий этап — с декабря 2005 по декабрь 2007 г. Этот период преобразований государственной службы связан с принятием и реализацией указа Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» на 2006—2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437.

Четвертый, современный этап — с марта 2009 по декабрь 2013 г. Этот этап модернизации отечественной государственной службы установлен указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)» от 10 марта 2009 г. №261. Заметим, что 2008 год выпал из программ реформирования государственной службы России.