Повышение эффективности системы управления государственной службой России

Существующая в России организация управления государственной службой еще далека от совершенства: она отличается довольно низким уровнем рационализации управленческих процессов; непрозрачна для контроля, особенно социального; недостаточно демократична и отличается тенденцией к закрытости; неповоротлива и затратна и в целом не вполне адекватна современным потребностям государства и общества. Эти негативные черты, отмечаемые в руководящих документах¹См.: Федеральные программы по реформирование государственной службы Российской Федерации и послания Президента РФ Федеральному Собранию в 2003-2009 гг., делают управление государственной службой в РФ недостаточно эффективным. Для сложившейся организации управления российской государственной службой характерны проблемы и определенные негативные тенденции.

Главная проблема — это нарушение единства и отсутствие целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях. Результатом этого являются недостаточно высокий уровень ее эффективности, недостаточная эффективность кадровой политики и кадровой работы в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции. В целом работа государственного аппарата пока еще плохо организована. А организация — это функция управления.

В числе негативных тенденций в этой области следует назвать:

недооценку в определенных властных кругах важности формирования системы управления государственной службой на этапе ее реформирования и развития;
отсутствие общепризнанной и верифицированной для России модели управления государственной службой;
отсутствие разработанного и апробированного механизма управления государственной службой, слабое понимание его сущности;
затянувшиеся споры о необходимости полномочного федерального государственного органа по управлению государственной службой и фактическое отсутствие его.

Сравнительный анализ нормативных документов, регламентирующих деятельность структур, занимающихся вопросами государственной службы и кадров, а также практики их работы, выявил следующие общие недостатки:

отсутствие координации и дублирование функций по уровням, видам государственной службы и ветвям власти;
неприоритетность вопросов организации и развития государственной службы в перечне функций кадровых управлений или департаментов; функции совершенствования организации государственной службы или не зафиксированы в нормативных правовых документах, или не выполняются в должной мере;
недооценка значения работы по совершенствованию организационных и кадровых структур государственных органов, управленческих технологий и информационных процессов;
отсутствие программ и мер контроля совершенствования системы управления государственной службой РФ.

Необходимо признать, что на сегодняшний день, несмотря на принимаемые меры, государственные структуры пока не смогли коренным образом повлиять на повышение качества и эффективности организации и функционирования государственной службы Российской Федерации.

Невысокую результативность деятельности существующих органов управления государственной службой предопределили следующие факторы:

их сравнительно низкий правовой статус в системе органов государственной власти Российской Федерации;
незначительные полномочия указанных структур и особенно отсутствие у них распорядительных функций;
некачественный подбор и слабая профессиональная подготовка кадровых работников. В управлениях и отделах государственной службы и кадров должны работать профессионалы высшей квалификации.

Исследование существующей системы управления государственной службой Российской Федерации позволило выявить следующие причины неэффективности механизма управления государственной службой:

использование децентрализованной модели управления государственной службой — придание органам управления государственной службой только консультативных, методических и совещательных функций;
недостаточная разработанность нормативно-правовой (в том числе процессуальной) базы управления государственной службой;
отсутствие юридически закрепленной и утвержденной на высшем уровне концепции государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
неразработанность концепции управления государственной службой России как системы теоретических взглядов, принципов и идей, слабость научной базы исследования проблемы;
слабая востребованность научных разработок со стороны властных структур;
неразвитость, неопределенность и архаизм организационной структуры управления государственной службы на федеральном и региональном уровнях;
непрозрачность кадровой работы в системе государственной службы;
отсутствие разработанных и утвержденных комплексных программ совершенствования системы управления государственной службой как на федеральном, так и на региональном уровне;
устаревшие технологии управления государственной службой и ее персоналом;
смешение и дублирование функций органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов;
слабость контроля над государственной службой и органами управления государственным аппаратом, в том числе со стороны государственных органов и должностных лиц, а особенно структур гражданского общества;
недостаточное финансирование системы управления государственной службой.

Условия и пути создания современной системы управления государственной службой Российской Федерации. Существуют приоритетные направления решения вышеназванных пройдем.

Создание юридически развитой нормативно-правовой базы системы управления государственной службой. Такая база должна отвечать требованиям сегодняшнего уровня развития государства и общества, современным международным стандартам и исключать пробелы и противоречия в законодательстве. Эта работа идет в соответствии с Федеральной программой реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.) под руководством Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы.

Изучение нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы государственной службы и управления ею, позволяет увидеть эволюцию взглядов законодателя на эту проблему.

Анализ федерального законодательства показывает, как тенденцию заметное усиление внимания политического руководства вопросам управления государственной службой. Отчетливо видна позитивная направленность придания системе управления государственной службой РФ не только совещательно-консультативных и координационных, но и контрольных, распорядительных функций.

Вместе с тем наблюдается несколько противоречивый характер этого процесса, и более того — частичное отступление законодателя от заявленных позиций. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы РФ в числе основных задач системы управления государственной службой есть «совершенствование кадровой политики», «развитие законодательства Российской Федерации о государственной службе». В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» 2003 г. этих ключевых позиций уже нет. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г., подтверждая данный подход, говорит лишь об осуществлении вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах законодательства о государственной службе. Этого явно недостаточно. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. вообще отсутствует норма о системе управления государственной гражданской службой. Есть лишь отсылочные положения, говорящие о «федеральном органе по управлению государственной службой».

Кроме того, в нормативных правовых актах законодатель не разделяет такие теоретические понятия, как цели, задачи и функции системы управления государственной службы. Отсутствуют принципы управления государственной службой. А это необходимо для того, чтобы юридически строго определить полномочия органов управления государственной службой.

Наконец, главный, на наш взгляд, пробел в действующем законодательстве о системе управления государственной службой — отсутствие не только правового акта, а хотя бы нормы, определяющей правовой статус и полномочия субъекта управления государственной службой, прежде всего федерального. Без государственного органа по управлению государственной службой с четко определенными полномочиями и правовым статусом создать эффективную систему управления невозможно. Этому учит и отечественный и зарубежный исторический опыт, в том числе опыт Украины и Казахстана где органы управления государственной службой существуют и действуют.

Формирование организационных основ системы управления государственной службой РФ, и прежде всего ее организационной модели. В сущности, это вопрос о федеральном государственном органе по управлению государственной службой и аналогичных органах в субъектах РФ.

Основная цель создания и реализации организационной модели управления состоит в том, чтобы в строгом соответствии с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службы как по уровням, так и ветвям власти, обеспечив одновременно и известную степень централизма, и демократию управления.

Какой федеральный орган управления государственной службой нам нужен? И нужен ли вообще? На этот счет высказываются три точки зрения.

Сторонники первой точки зрения считают, что такой орган не нужен вообще, что управлять государственной службой должны руководители государственных органов и их кадровые службы. Это «ультралиберальный» подход к реформированию и развитию государственной службы, представители которого настаивают на максимальном отстранении государства от дел общества. Лишняя административно-контролирующая надстройка не нужна. В Канаде, например, считают они, вообще нет общегосударственного органа управления государственной службой, но тем не менее государственная служба там организована и функционирует вполне эффективно. Думается, что такой подход неправомерен, поскольку не учитывает российских реалий и традиций.

Представители противоположного подхода говорят, что такой орган необходимо было уже создать, т.е. на этапе начала реформ государственной службы России (в 2001 г., когда была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы РФ), чтобы он взял все вопросы реформирования в свои руки, чтобы, реформируя, он управлял государственной службой. Следуя этой логике, подобный орган нужно срочно вводить указом Президента РФ, причем эта структура должна обладать высокими контрольно-распорядительными полномочиями. Можно назвать данный подход «революционным». Но быстрота и натиск не всегда дают положительный результат.

Существует и третья точка зрения — «центристский» взгляд на проблему, такой орган, конечно же, нужен, но не следует форсировать его создание. Нужно все рассчитать, взвесить и продумать, создать материально-технические и кадровые условия, провести эксперименты и осуществить пилотные проекты. То есть создание органа управления государственной службой должно венчать реформу государственной службы в России. Этот орган должен стать главным субъектом управления отечественной государственной службой, центром дальнейшего ее реформирования и развития, сосредоточив в своих руках нормативно-правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности госаппарата. Вопрос актуализируется еще одним обстоятельством: есть опасность того, что если такого органа не будет, то может возникнуть какой-нибудь квазиорган с претензиями на управление государственной службой, преследующий не государственные, а корпоративные или клановые интересы.

В условиях, когда речь идет о сокращении корпуса чиновников, создание новой государственной структуры будет достаточно дорого для государственного бюджета. Однако расчеты показывают, что затраты на создание и содержание такого органа будут ничтожны по сравнению с ожидаемым результатом, т.е. его учреждение будет выгодно государству и политически и экономически.

В связи с этим целесообразно на основании указа Президента РФ учредить федеральный орган управления государственной службой России. Неважно, как он будет называться — Совет, Комиссия. Комитет. Агентство. Главное, чтобы это был независимый, межведомственный, полномочный управляющий орган, замыкающийся непосредственно на Президенте РФ и ему подчиненный. Это должен быть коллегиальный государственный орган, представляющий интересы всех уровней, видов и ветвей государственной службы.

Для статуса этого органа важно то, кто его будет возглавлять. На наш взгляд, им должно быть должностное лицо не ниже уровня Председателя Правительства РФ или руководителя Администрации Президента РФ, т.е. статус этой структуры должен был самым высоким, иначе это будет паллиативное решение — вторая редакция бывшего недееспособного Совета.

Итак, России нужна новая модель органов управления государственной службой, поскольку старая доказала свою несостоятельность. Должен активно функционировать коллегиальный координационный орган при Президенте России и обеспечивающая его штатная, исполнительно-распорядительная структура в рамках президентской Администрации.

Структурно федеральный орган по управлению государственной службой мог бы состоять из трех департаментов (отделов): нормативно-правового обеспечения государственной службы, организационно-кадрового обеспечения государственной службы и контрольно-инспекторского департамента. Это должна быть эффективная система управления, совмещающая централизованные и совещательные начала, способная навести порядок в государственной службе.

Данная структура вполне конституционна, поскольку в полной мере соответствует ст. 80 Конституции РФ, которая требует, чтобы Президент страны обеспечил согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Таким способом будет выстроена целостная система централизованного управления федеральной государственной службой и частично централизованного (конвенционального) управления гражданской службой субъектов Российской Федерации.

Надо также отметить, что время, когда государственная служба субъектов РФ находилась в их абсолютном ведении, ушло в прошлое. Теперь согласно п. 4 ст. 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ правовое регулирование государственной гражданской службы, а значит, и системы управления ею находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразно предложить единую модель органов управления государственной службой субъектов РФ. Важно, чтобы и концептуально и нормативно органы по управлению государственной службой субъектов Федерации не отличались от федерального органа. Эти меры ударят по структурной расхлябанности, кадровому волюнтаризму, коррупции и другим негативным явлениям в управлении административной властью в регионах.

Выбор и внедрение в практику функциональной модели управления государственной службой РФ. От того, какая будет выбрана форма управленческой системы в сфере государственной службы, зависит очень многое. Зарубежный опыт использует три основные функциональные модели управления государственной службой:

централизованную;
частично централизованную;
децентрализованную (либеральную).

Централизованная модель чаще встречается в государствах, тяготеющих к авторитарному стилю правления. Децентрализованная модель характерна для государств с либеральным политическим режимом.

Сущность функциональной модели системы управления зависит от того, на какой элемент в системе управления мы делаем акцент. От этого будет зависеть уровень централизации управляющего начала. Мы уже говорили, что А. Файоль еще в начале прошлого века определил как минимум пять элементов такого феномена как «управление». Поэтому если мы в процессе управления государственной службой будем делать акцент на организационные, распорядительные, контрольные функции, то получим централизованную модель.

Если же во главе угла политического руководства будут стоять координационные, информационно-аналитические, научно-методические функции, то перед нами частично централизованная модель управления. И наконец, децентрализованная модель управления характеризуется совещательными, рекомендательными, консультативными функциями. В итоге скажем, что на переходном этапе развития государства и общества нам предпочтительнее централизованная модель управления государственной службой, а далее — частично централизованная.

В Российской Федерации в 1995 г. была создана фактически децентрализованная, либеральная модель управления институтом государственной службы. И это понятно: после эпохи тоталитаризма молодое демократическое государство тянулось к либеральным началам. Но время показало, что для России более предпочтительна вторая модель — частично централизованная. Она хорошо работает в условиях нормального, стабильного развития государства и общества Россия сегодня находится в ситуации экономического и социального кризиса. В этих условиях, на наш взгляд, целесообразно временно, на период стабилизации, взять на вооружение централизованную модель управления государственной службой. И она, наладив систему государственной службы и управления, станет важнейшим условием вывода страны из кризисного состояния. Правда при этом есть опасность узурпации управленческой власти.

Выработка, усвоение и практическое применение руководящими кадрами механизма управления государственной службой. Исследование механизма управления государственной службой является в современной теории государственного управления одной из значимых задач в силу своей актуальности и новизны. Механизм управления государственной службой — это система научно-теоретической, нормативно-правовой, организационно-кадровой и технологической деятельности субъектов управления (государственные органы, должностные лица кадровые службы), осуществляемая через управленческий процесс и направленная на объект управления (государственная служба).

Структурно механизм управления государственной службой — это многоуровневое явление, включающее в себя как минимум четыре уровня.

Верхний уровень механизма управления занимает концепция управления государственной службой, представляющая собой систему теоретических положений, идей и принципов регулирования государственной службы. Второй уровень — это существующая нормативно-правовая база, регулирующая систему управления государственной службой. Третий уровень является структурно-организационным, т.е. это реально действующие в системе государственной власти специальные органы управления государственной службой и лица, замещающие руководящие должности в этих органах. Это центральное звено в механизме управления, которое приводит сам механизм в движение. И четвертый, самый нижний, но наиболее широкий уровень в механизме управления государственной службой — технологический. Он представляет собой процессы, формы и методы управления государственной службой и ее персоналом. Чем совершеннее технологии и современнее методы управления государственным аппаратом, тем эффективнее вся система государственной службы.

На концептуальном уровне управления государственной службой разрабатывается целостная концепция данной проблемы. Пока этого нет. Нормативно-правовая база определяет, как должна регулироваться государственная служба в правовом отношении, каков ее правовой статус. На организационном уровне определяется, какие структуры должны управлять государственной службой и каковы их полномочия; на технологическом уровне определяется, каким образом, какими путями, формами и методами следует воздействовать на государственный аппарат, управлять им. Все элементы этой модели должны быть взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку это системная модель.

Существо механизма управления государственной службой следует рассматривать в единстве его составляющих — теоретической, нормативно-правовой, организационно-кадровой и технологической. Только в комплексе, в единстве названных звеньев может эффективно заработать такой сложный механизм, как система управления государственной службой. Но даже при наличии всех этих составляющих механизм управления может не заработать или не дать положительных результатов, если не будет политической воли у высшего политического руководства, стремления эффективно управлять и руководить государственной службой на благо государства и общества.

Сказанное в какой-то мере подтверждают данные социологического опроса среди экспертов и гражданских служащих одного из федеральных органов государственной власти²Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы науч.-практ. семинара. С. 30—35.. Им был задан вопрос, есть ли в России система управления государственной службой. Из ответов на первом месте — «да, в виде отдельных элементов»; на втором — «нет»; на третьем — «да».

Был также задан вопрос, какие из перечисленных направлений деятельности по организации государственной службы более всего нуждаются в централизованном управлении. Из предложенных ответов на первом месте были «организация и контроль социальной защиты государственных служащих», на втором — «организация подготовки и переподготовки госслужащих», на третьем — «анализ денежного содержания».

При ответе на вопрос, есть ли необходимость в создании федерального органа управления государственной службой, мнения государственных служащих разделились примерно поровну, в то время как почти все эксперты высказались «за». Это понятно: на уровне обыденного сознания рядовому государственному служащему не нужна еще одна распорядительная и контролирующая инстанция.

В совершенствовании системы управления государственной службой России уже сделаны определенные шаги, дающие позитивный результат. 10 марта 2009 г. Президентом РФ была утверждена Федеральная программа реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на 2009—2013 г.. на основании которой реформирование и развитие государственной службы, в том числе и системы управления ею. стали приоритетным направлением в области государственного строительства. В настоящее время активно разрабатывается новая нормативно-правовая база системы государственной службы в России, которая должна впитать в себя весь передовой отечественный и зарубежный опыт регулирования государственной службы.

В основе формирования новой модели управления государственной службой лежат новые ценности общественного и государственного развития, новый тип отношений субъектов управления в государстве и обществе, новая парадигма административного регулирования. Современная система государственной службы требует иного качества внутриорганизационного управления. Сегодня в государственных структурах жестко централизованное руководство невозможно, оно вынуждено уступить место инновационному управлению, основанному на принципах демократизма, стабильности, прозрачности.

В числе мер организационного характера, направленных на совершенствование системы управления, главные — это оптимизация организационных структур управления государственной службой. Для этого, на наш взгляд, необходимо на законодательном уровне придать новому федеральному органу по вопросам государственной службы при Президенте РФ не только консультативно-методические, но и распорядительные функции, превратив его в действительный орган государственного управления, либо образовать новый коллегиальный Федеральный орган по управлению государственной службой по примеру Комитета государственной службы в Украине или Агентства государственной службы в Республике Казахстан. То есть важно создать полномочную федеральную структуру, которую непосредственно возглавлял бы Президент РФ как глава государства.

Правовой статус этого нового постоянно действующего органа государственного управления должен соответствовать статусу, например. Счетной палаты или Центральной избирательной комиссии РФ. Можно определить и новое название данному органу государственного управления, например Федеральное агентство государственной службы РФ. Это был бы высший полномочный орган управления государственной службой всех трех ветвей федеральной власти. В ведении этого органа должно находиться правовое регулирование государственной службы субъектов РФ. Организация же государственной службы — прерогатива региональных властей. Любые полугосударственные советы и комиссии, члены которых работают на общественных началах, — это паллиативное решение проблемы.

В соответствии с положениями нового федерального закона о системе государственной службы целесообразно создать в субъектах РФ на основе собственных законодательных актов аналогичные государственные органы управления государственной службой с реальными функциями и полномочиями. Контроль за созданием и деятельностью данных органов управления государственной гражданской службой в субъектах Федерации должны осуществлять, на наш взгляд, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

Целесообразно также на базе федерального и регионального законодательства создать органы по управлению муниципальной службой на местах.

В соответствии с Конституцией РФ наряду с государством реальным субъектом государственного управления, а значит, и управления государственной службой должно стать гражданское общество. Пока делаются первые шаги в этом направлении. Важно то, что необходимо выработать не только теоретические, но и конкретные механизмы контроля со стороны гражданского общества за формированием и реализацией государственной кадровой политики в сфере государственной службы.

В целях совершенствования управления государственной службой необходима реализация механизма научно-методического обеспечения данного процесса. В качестве научно-методических рекомендаций, которые должны исходить от административных и научных структур и способствовать улучшению качества управления государственной службой, следует назвать прежде всего:

рекомендации по подготовке материалов к рассмотрению в соответствующие структуры Администрации Президента РФ по организационному проектированию и оптимизации деятельности органов управления государственной службой;
разработку методик применения инновационных кадровых технологий в системе государственной службы;
разработку методики анализа кадровых процессов в государственной службе и мониторинга кадрового состава органов государственной власти и управления;
разработку НИР по вопросам кадровой политики и практики.

С помощью механизма научно-исследовательского обеспечения управления государственной службой мы также можем решать задачи, способствующие совершенствованию системы управления государственной службой. Это прежде всего приоритетные темы научных исследований на уровне диссертационных работ, научных статей, аналитических записок. На основе полученных научных результатов необходимо разработать и утвердить современную концепцию системы управления государственной службой, механизмы ее реализации, а также комплекс мер по научному и методическому обеспечению управления государственной службой.