Основные типы процесса прохождения государственной службы
Для понимания данной темы важен вопрос типологии процесса прохождения государственной службы. В истории государственности разных стран, в том числе и России, существовало несколько типов, или систем, прохождения государственной службы: должностная, патронатная, карьерная, партийная, дифференцированная, трудовая и др. В реальности принципы каждой из этих систем переплетаются, образуя комплексный правовой институт прохождения государственной службы. В советский период государственности в Советском Союзе, например, господствовала партийно-патронатный тип прохождения службы в государственном аппарате. В настоящее время в государственной службе РФ преобладают признаки должностной и в определенной мере патронатной систем.
В должностной системе в основе прохождения службы находится утвержденный законодателем (политическим руководством) Реестр государственных должностей государственной службы. В нем сформулированы квалификационные требования, порядок и условия пребывания каждой из них. Прохождение государственной службы осуществляется по должностям в зависимости от решения руководителя. Бывают карьерные скачки от старшей должности до высшей. При этом ликвидация должности в Реестре означает автоматическое сокращение должности государственной службы и прекращение государственно-служебных отношений со служащим.
Положительным моментом здесь является четкость и иерархичность должностной структуры государственной службы, возможность для способных и талантливых людей сделать быструю служебную карьеру. Недостаток этой системы прохождения службы состоит в том, что продвижение по службе не зависит от стажа и опыта работы, отсутствует плавный поэтапный должностной рост на конкурсной основе. Процесс повышения или понижения в должности, классном чине зависит не от способностей и таланта человека, а от начальства, знакомств, личных связей. Поэтому здесь нет стабильности службы, здесь возможны карьерные взлеты и падения. Существуют многочисленные барьеры для продвижения большинства чиновников, замедляется их социальная мобильность. Получают высокие назначения и государственные посты немногие личности.
В патронатной системе при назначении на должность и при перемещении по службе предпочтение отдается подбору кадров по признакам личной преданности, фаворитизма, знакомства, семейным, родственным и другим связям.
Элементы этой системы ведут начало от феодальных сословно-вассальных отношений с полной зависимостью нижестоящих чинов в иерархии должностей от вышестоящих. В современной российской государственной службе они продолжают воспроизводиться. Существует, например, официальный механизм освобождения служащего от исполнения должностных обязанностей и выведения за штат, усиливающий значение лично-доверительных связей служащих с представителем нанимателя. Такой механизм создаст значительные возможности для произвола в кадровой сфере, ведет к необоснованным увольнениям.
Патронатная система назначения особенно проявляет себя при отборе на должности категории «помощники (советники)» по представлению лиц, занимающих должности категории «руководители». Это закрепляет патронатную систему, порой превращая государственную службу в служение отдельным руководителям. В этом заключается ее недостаток. Положительно то, что при прохождении службы по такому типу в государственном органе создается единая и сплоченная кадровая команда преданная интересам руководителя и государственной службы в целом.
Карьерная система государственной службы в настоящее время имеет большое распространение за рубежом, на Западе. Карьерная система существовала в государственной службе монархической России. В соответствии с этой системой работник проводит весь период своей трудовой жизни на государственной службе, в организации с иерархией постов и должностей. Здесь продвижение по должностным ступенькам происходит плавно, в соответствии с заслугами, со стажем и опытом службы. Чиновнику обеспечивается некоторый автоматизм продвижения по служебной лестнице.
Основной механизм прохождения такой службы — система конкурсного отбора на вышестоящие вакантные должности. При этом наиболее способные и удачливые работники могут сделать со временем хорошую карьеру, но добиваются они успеха ценой больших усилий, затрачиваемых в конкурентной борьбе. Положительный момент этой системы — стабильность государственной службы и уверенность в завтрашнем дне. Руководство государственного органа приходит и уходит, а костяк госслужащих остается. Недостаток — сравнительно медленный служебный рост, нивелирование способностей служащих.
Существует и дифференцированная (статусная) система государственной службы, когда государственные служащие выделены (дифференцированы) в особую категорию лиц, наделенных правом осуществлять функцию государственного управления. В связи с этим они наделяются особым политическим, правовым и социальным статусом, отличным от статуса других работников. Существует особая корпорация, каста чиновников, возвышающаяся над народом.
По действующему российскому законодательству государственные служащие заметно выделяются из числа иных работников непроизводственной сферы общественного труда. Они имеют особые права обязанности, ограничения, ответственность, государственные гарантии. Им присваиваются классные чины, они проходят конкурс, аттестацию. Для них предусмотрены иные процедуры прохождения государственной службы. Российские чиновники имеют особый правовой и социальный статус, включающий наряду с правоограничениями и запретами ряд важных социально-бытовых и пенсионных льгот, не предусмотренных Трудовым кодексом РФ.
В трудовой системе прохождения государственной службы, наоборот, чиновничество не выделяется из общей массы работников. В этой системе на государственных служащих распространяются нормы трудового законодательства, поскольку отсутствует законодательство о государственной службе.
Длительное время в Советском Союзе господствовала партийная система прохождения государственной службы, которая основывалась на принадлежности к единственной в стране — коммунистической — партии. Членство в партии считалось необходимым условием работы в государственном аппарате и замещения номенклатурной должности. Место в должностной иерархии определялось исключительно положением в партии. Чем выше был партийный пост, тем выше находился тот или иной чиновник на должностной лестнице в государственном аппарате. Как правило, союзным министром мог быть только член ЦК партии. Председатель Совета министров СССР был обязательно членом политбюро ЦК КПСС. Такая же картина наблюдалась и на республиканском, краевом, областном уровнях власти.
Механизмом реализации партийной системы был институт номенклатуры, когда назначения на те или иные руководящие должности проводились партийными комитетами из номенклатурного списка. Партийные комитеты разного уровня утверждали кандидатов на номенклатурные должности в государственном аппарате, в военной, правоохранительной, хозяйственной, образовательной, научной и культурной сферах.
В современных условиях партийная система не имеет столь явного характера. Но ее влияние в современной России заметно усиливается. Современная политическая практика и действующее законодательство РФ все более доказывают усиление роли партии, имеющей большинство в законодательной власти, в государственном управлении и влияния на административную власть. Довольно часто условием приема и прохождения государственной службы становится лояльность партии, а убеждения служащего превращаются в фактор его должностного роста.
О том, что политическая ангажированность способствует карьере, сейчас заявляют около половины опрошенных государственных служащих России, особенно высшего звена. Среди респондентов 10% отметили, что их политическая ориентация мешает продвижению по службе1Социологические исследования в системе государственной службы (1992—2002).. Во многом это связано с неразвитостью и слабой социальной дифференциацией современной партийной системы России, господством в ней «карманных» партий.
В конце XX в. в ряде европейских стран сильное влияние партийных систем сменилось более мягкой формой партийного патроната по отношению к государственной администрации. В ФРГ, например, численность членов партии на государственной службе рассматривается как гарантия лояльности бюрократии политическому режиму. В результате борьбы партий за влияние на органы администрации возникли и утвердились определенные принципы партийного патроната. Важнейшим, в частности, является принцип пропорционального представительства партий в органах государственного управления. Наряду с этим партии стремятся расширить свое влияние в системе государственной службы путем назначения своих членов на ключевые посты в высших звеньях административной власти. Аналогичный процесс происходит и в современной России. У правящей проправительственной партии всегда будет желание усилить и дополнить свою политическую власть административной.
Социологические исследования позволяют сделать вывод о высокой ориентации государственных служащих РФ на карьерный тип прохождения государственной службы, обеспечивающий ее стабильность и уверенность чиновников в завтрашнем дне. Недостаток существующей в России должностной системы прохождения государственной службы с элементами патронатной становится очевидным. Ускоряя должностное продвижение небольшой элитной части чиновников, она замедляет должностную и социальную мобильность основной массы государственных гражданских служащих.
В этой связи уместны некоторые научно-практические рекомендации. Так, целесообразно направить усилия российских ученых и практиков администрирования на изучение сущности и условий перехода от должностной к карьерной, стабильной системе прохождения государственной службы. Очень важно выявить при этом ценностно-мотивировочные установки государственных служащих, оценить опыт реализации принципа несменяемости или ротации кадров в отдельных государственных органах, провести соответствующий эксперимент. Необходимо внимательно изучить опыт пожизненной государственной службы в монархической России.
Следует перенимать и передовой зарубежный опыт. В западноевропейских странах и США несменяемость чиновников выражается в заключении контрактов бессрочного характера и установлении точных, исчерпывающих перечней обстоятельств, ведущих к прекращению государственно-служебных отношений, а также в обязательном автоматическом повышении человека в должности при наступлении обстоятельств, указанных в правовых актах, например получение дополнительного профессионального образования, достижение определенного стажа работы, качественное выполнение особо важного задания. Там принцип один — повышение в должности через профессиональные заслуги.