Конституционные основы функционирования органов государственной власти субъектов РФ

Россия — федеративное государство, состоящее из его субъектов. Субъекты РФ — это государственно-правовые образования (общности), образующие в совокупности Российскую Федерацию. Статья 67 Конституции РФ устанавливает, что «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов», а также внутренние воды, территориальное морс, воздушное пространство над ними.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ устанавливает таким образом шесть видов субъектов РФ: республика в составе РФ, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Все они равноправны в отношениях с федеральными органами власти. Однако в государственно-правовом статусе субъектов РФ разных видов имеются определенные различия, установленные Конституцией РФ. Федеративным договором, а также специальными договорами между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами. Так, из всех субъектов РФ только республики могут принимать собственные конституции, тогда как другие должны принимать уставы субъекта РФ.

Конституция России в 1993 г. в гл. 3 «Федеративное устройство» определила 89 субъектов Федерации (ст. 65). В настоящий момент в результате объединения ряда регионов (Пермский край, Забайкальский край и др.) их стало 83. В основном законе страны сказано, что границы между субъектами не могут быть изменены без их взаимного согласия.

Федеративная Конституция определяет полномочия (предметы ведения) Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституционно полномочия субъектов РФ не определены. Статьи 71—72 Конституции РФ определяют предметы ведения Российской Федерации — 18 основополагающих позиций и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ — 14 позиций. Все, что находится вне этих сфер государственного управления, находится в ведении субъектов РФ. Полномочия субъектов РФ определяются региональным законодательством (конституциями и уставами).

Особое внимание в Конституции страны уделяется вопросам обеспечения и укрепления государственного единства и единства органов государственной власти Российской Федерации как суверенного государства. В ст. 5 Конституции, например, сказано: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы органов государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».

Статья 76 устанавливает: «Вне предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения... осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам... В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».

Конституционные основы построения и функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ. Статья 11 Конституции РФ определяет, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Статья 77 Конституции РФ утверждает: «...система органов государственной власти республик, краев, областей... устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом». Вместе с тем «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Данной нормой конституируется наличие вертикали исполнительной власти в стране.

Организация исполнительной государственной власти субъектов РФ. Региональная государственная служба на 90% функционирует именно в исполнительных органах и их аппаратах. Конституция РФ, исходя из принципа федеративного устройства России, определила основные подходы к организации органов исполнительной власти в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами их организации, установленными федеральным законодательством. Эти начала в виде общих принципов сформулированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

К числу общих принципов относятся:

государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;
единство системы государственной власти;
разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закрепляют основополагающие начала построения системы государственной власти субъектов РФ, гарантируя их определенное единообразие. Они позволяют учитывать специфику субъектов РФ и тем самым сочетать единство и разнообразие в организации их законодательных и исполнительных органов.

Полномочия субъектов РФ по организации собственной системы органов исполнительной власти конкретизируются в их конституциях и уставах.

Полномочия дают право:

разрабатывать и принимать соответствующие акты, валяющиеся правовой основой системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;
самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функции и компетенцию между различными видами органов;
проводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);
осуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечение деятельности такой системы органов исполнительной власти.

Принцип единства исполнительной власти в Российской Федерации не исключает разнообразия в устройстве органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Это разнообразие обусловлено не только историческими, национальными, культурными и иными традициями, но, прежде всего, конституционно-правовыми различиями в положении таких субъектов.

1. В организации исполнительной власти республик — субъектов РФ отражаются специфические черты их конституционного положения и особенностей исторического развития. Основными элементами их системы на уровне органов общей компетенции являются единоличный орган — глава исполнительной власти (президент, председатель правительства) и коллегиальный орган — правительство республики. На уровне государственных органов специальной компетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространенными организационно-правовыми формами в республиках являются министерства государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления.

Наиболее типичные модели, характеризующие организацию исполнительной власти в республиках — субъектах РФ, следующие:

система органов исполнительной власти возглавляется президентом, который одновременно является главой исполнительной власти и председателем правительства (Республика Бурятия и Республика Тува). Правительство формируется президентом, который руководит его деятельностью;
система органов исполнительной власти копирует модель, характерную для федерального уровня. Президент выведен за пределы традиционной концепции разделения властей, которая тем не менее находит закрепление в конституциях республик в качестве одной из основ конституционного строя. Президент является главой республики, назначает председателя правительства с согласия представительного органа, а правительство формируется президентом по представлению его председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия);
система органов исполнительной власти, в которой президент является главой республики и главой исполнительной власти. Председатель правительства назначается и освобождается от должности президентом с согласия представительного органа, а по его предложению президент назначает и освобождает членов правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия — Алания);
система органов исполнительной власти характеризуется отсутствием института президента (Республики Карелия, Хакасия).

3. Организация исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной власти, автономных округах менее разнообразна, чем в республиках. Исполнительная власть в этих субъектах реализуется администрацией (правительством), руководство которой осуществляет на принципах единоначалия ее глава — губернатор, глава администрации, мэр. Глава администрации — это высшее административное должностное лицо, осуществляющее функции и полномочия главы исполнительной власти в системе исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

4. Его взаимоотношения с администрацией (правительством) субъекта РФ могут быть представлены тремя основными моделями:

губернатор непосредственно осуществляет исполнительную власть, руководя прямо подчиненными ему отраслевыми и функциональными подразделениями администрации (Тюменская область, Сахалинская область и др.);
глава администрации (губернатор) осуществляет исполнительную власть через формируемый им самостоятельный орган общей компетенции — правительство или администрацию субъекта РФ. Этот орган может возглавляться должностным лицом, назначаемым губернатором — председателем правительства первым заместителем главы администрации, вице-губернатором (Московская, Мурманская, Тульская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ);
губернатор, мэр непосредственно возглавляют орган общей компетенции — правительство или администрацию субъекта РФ (Москва, Краснодарский, Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области и др.). При этом правительство и отраслевые органы исполнительной власти формируются губернатором, мэром, а контрольные функции законодательной власти существенно ограничены.

В федеральном законодательстве особо подчеркивается, что глава исполнительной власти республик, краев и областей по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. По действующему законодательству главы субъектов РФ могут быть отстранены от замещаемых должностей президентом страны в любой момент.

В систему органов исполнительной государственной власти (администрации) субъектов РФ, руководимую главой исполнительной власти (президентом республики, председателем правительства, главой администрации, губернатором области), входят:

органы исполнительной власти общей компетенции — правительство или администрация. Заместители главы правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта РФ либо курируют деятельность нескольких ведомств. В состав правительства могут входить президент республики (Республика Коми), губернатор, вице-губернатор (Вологодская область);
государственная администрация субъекта РФ, включающая органы исполнительной власти специальной компетенции в республиках и ряде краев и областей — министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах — комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов: 1) органы совместного подчинения, входящие в систему федеральной государственной администрации и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъекта РФ (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения); 2) органы государственной администрации субъекта РФ, строящие свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);
территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ общей или специальной компетенции. Территориальные органы общей компетенции (префекты, управляющие и т.д.) осуществляют исполнительную власть на территории административных округов, объединяющих несколько административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы административных округов по должности входят в состав правительства субъекта РФ (Москва, Ленинградская область). Система исполнительной власти субъекта РФ имеет свои особенности; например в Свердловской области администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов государственной власти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта РФ. Все эти органы создаются не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ.