Структура и особенности федеральной государственной службы
Федеральная государственная служба, ее организация и структура устанавливаются и регулируются Конституцией РФ, федеральными законами о государственной службе, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Эта служба в отдельных государственных органах (министерствах и ведомствах) регулируется также федеральными законами и положениями об этих органах.
В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Только федеральное законодательство может регулировать — строить, развивать и реформировать административную власть федерального уровня.
Федеральная государственная служба представляет собой подсистему системы государственной службы Российской Федерации. По аналогии с системой государственной службы России, которая установлена нормативно, можно спроектировать подсистему федеральной государственной службы. Эта подсистема может быть классифицирована по двум основаниям: по видам федеральной государственной службы и, во-вторых, по ветвям федеральной государственной власти. О трех видах федеральной службы мы уже говорили (гражданская, военная, правоохранительная службы).
По ветвям власти федеральная государственная служба классифицируется на государственную службу в федеральной законодательной, исполнительной, судебной ветви власти и службу в иных федеральных государственных органах.
В федеральной законодательной ветви власти государственная служба функционирует в аппаратах Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания.
В рамках исполнительной ветви власти федеральная государственная служба представлена:
- государственной службой Президента РФ (формально государственная служба Президента РФ не принадлежит к исполнительной власти, в действительности она наделена полномочиями высшей исполнительной власти);
- государственной службой Правительства РФ;
- государственной службой федеральных министерств и ведомств.
Федеральная государственная служба судебной ветви власти осуществляется в аппаратах Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, аппаратах верховных судов республик, краевых, областных, городских, районных судов общей юрисдикции, в аппаратах федеральных арбитражных судов субъектов Федерации, в аппаратах Прокуратуры РФ (генеральной, субъекта РФ, города, района). Судьи всех уровней государственными служащими не являются; они замешают государственные должности Российской Федерации.
Федеральная государственная служба в иных органах государственной власти существует в аппаратах Центральной избирательной комиссии. Счетной палаты. Уполномоченного по правам человека РФ. При этом, например, аудиторы Счетной палаты государственными служащими не являются; они замешают государственные должности Российской Федерации.
В структуре федеральной государственной службы есть два уровня. Первый уровень образует государственная служба упомянутых трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Второй структурный уровень возникает в результате дифференциации каждой из ветвей федеральной государственной власти на определенные федеральные государственные органы. Так, государственная служба федеральной законодательной власти представлена двумя структурами второго уровня — государственными службами Совета Федерации и Государственной Думы (их аппаратами).
В свою очередь, федеральная государственная служба исполнительной власти включает в себя несколько десятков структур второго уровня — начиная от государственной службы Президента РФ (Администрация Президента РФ), Правительства РФ (Аппарат Правительства РФ), федеральных министерств и ведомств и до территориальных органов федеральной государственной власти в регионах. Государственная служба судебной власти имеет четыре группы аппаратов — Конституционного Суда, Верховного Суда Высшего Арбитражного Суда и Прокуратуры РФ.
Особенности системы федеральной государственной службы РФ. Федеральная государственная служба имеет не административно-командный, не субординационный, a согласительный, координационный характер. Согласно Конституции РФ государственные службы всех ветвей федеральной власти не подчинены друг другу, они взаимодействуют на согласительных началах. Располагаясь по федеральной горизонтали, они координируют и согласовывают свои усилия при решении государственных задач. При этом государственная служба ни одной из ветвей власти не может иметь преференции перед другими, преобладать над ними. Особенно это касается федеральной исполнительной власти. Наличие такой координационной системы является признаком демократичности государства Особенно важно здесь создать равенство сил и возможностей государственных служб всех ветвей власти. В условиях авторитарного политического режима всегда доминирует исполнительная власть.
Система федеральной государственной службы РФ имеет нормативно-правовой характер. Основной формой взаимодействия и координации в этой системе является нормативно-правовое регулирование, т.е. взаимодействие осуществляется с помощью только правовых актов — федеральных законов, указов Президента РФ, совместных постановлений и т.д. Императивные административные акты и процедуры, а тем более силовые методы воздействия в рамках данной системы неконституционны, а потому неприемлемы и недопустимы.
Все имеющиеся органы управления в данной системе наделены не распорядительными, а координационными, рекомендательными, совещательными функциями. Ранее таким органом по управлению федеральной государственной службой был Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, сформированный в декабре 1995 г. на паритетных представительных началах от каждой ветви власти. Но фактически он не функционировал. На сегодняшний день на федеральном уровне пока нет полномочного межведомственного координационного органа, который бы решал вопросы строительства и развития федеральной государственной службы в целом. В соответствии с законодательством такая структура — федеральный орган по управлению государственной службой — должен скоро появиться.
Важной формой координации в системе федеральной государственной службы является деятельность совместных координационных совещательных структур — постоянно действующих советов, комиссий, совещаний, научно-практических семинаров, научных симпозиумов. Подобную практику следует продолжать, особенно в условиях временного отсутствия федерального органа по управлению государственной службой.
Сегодня федеральная государственная служба пройдя стадию своего становления и реформирования, находится на этапе дальнейшего развития. На это указывает Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)».
Эта система еще не стала прочной и стабильной — заложены лишь ее основы и идут поиски наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия разных федеральных государственных органов и их служб. Недостаточная системность федеральной государственной службы отрицательно сказывается на ее результатах, провоцирует многочисленные реорганизации аппарата сокращения служащих, порождает у многих из них чувство нестабильности, ведущее к должностной безответственности.