Основы государственной службы и кадровой политики

Государственная служба в партийно-советский период

В советский период в сфере управления деятельностью государственного аппарата страны произошли кардинальные изменения, связанные, прежде всего, с изменением государственного строя, т.е. с Октябрьской революцией 1917 г. Формирование кадров органов государственной власти полностью и окончательно перешло в руки правящей коммунистической партии большевиков.

Характерным было то, что строительство государственного аппарата, подбор и расстановка кадров советских учреждений стали исключительной прерогативой партии. При этом правовой институт государственной службы был упразднен. Но государственная служба фактически существовала как организационный и социальный институт.

С середины 1920-х годов центральным органом управления советской государственной службой стал Учетно-распределительный отдел ЦК ВКП(б). Этому органу предписывалось заниматься подбором и расстановкой кадров «комсостава по предприятиям и по трестам, по хозорганам на местах и в центре, в советах и в партии». Реализации данной цели в наибольшей степени соответствовал номенклатурный подход к подбору и расстановке управленческих кадров.

С 1920-х годов и до момента отстранения КПСС от государственной власти реальными органами управления советским государственным аппаратом были организационные отделы комитетов партии — от райкома до ЦК. Именно они на подведомственной территории занимались отбором, подготовкой, расстановкой руководящих административных, хозяйственных и других кадров. Несмотря на ряд негативных моментов, правящей партии удалось сформировать кадровый корпус органов государственной власти, который в течение нескольких десятилетий обеспечивал решение политических и экономических задач советского государства

Большевики, придя к власти, сумели в довольно короткий срок создать дееспособную систему государственного управления. В соответствии со своими доктринальными установками они создавал и управленческий механизм — государственную службу, способную осуществить намеченные политические и социально-экономические преобразования. В Советском Союзе постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под неослабным контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП(б) — КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах. В условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно-служебного, а трудового права.

В советском опыте организации государственной службы наряду с очевидными недостатками и слабостями содержится и немало рациональных элементов, к которым следует присмотреться. Это целенаправленность, организованность, централизм, первоначальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта — отрицание государственной службы как правового института, слабость и неразработанность нормативно-правовой базы деятельности госаппарата, гипертрофия классового подхода и государственной идеологии, полная закрытость государственной службы. Принцип равного доступа к государственной службе был объявлен буржуазным.

Одним из главных путей повышения эффективности государственного управления в Советском Союзе была целенаправленная государственная кадровая политика Советское руководство, и особенно И.В. Сталин, прекрасно понимало, что профессионально подготовленные кадры — важнейший государственный ресурс, по своему значению не уступающий материально-техническому или сырьевому ресурсу.

Приоритетными направлениями государственной кадровой политики в СССР являлись:

• формирование и укрепление политической группировки партийного вождя, обеспечивавшей политическое руководство страной;
• военно-кадровая политика заключавшаяся в подборе и расстановке высших военных кадров;
• кадровая политика в хозяйственно-экономической сфере;
• укрепление и развитие партийно-советского аппарата, т.е. старшей и средней номенклатурной категории кадров.

Основателем партийно-советской кадровой политики был Сталин, который умело использовал кадровый метод в реализации задач и функций государственного управления. В 1920—1930-е годы, возглавляя Учраспредотдел и секретариат ЦК ВКП(б) и курируя кадровые вопросы в партии. Сталин сумел в борьбе со своими политическими конкурентами устранить старую «ленинскую гвардию» и сформировать свою кадровую группировку в лице управляемого Политбюро. Кадровая политика была, по мнению специалистов, одной из самых сильных сторон Сталина как государственного деятеля. Выдвинутый в 1930-х годах сталинский лозунг «Кадры решают все» заключал в себе одну из главных основ партийно-советской модели государства и идей кадровой политики, служил неотъемлемым атрибутом административно-командной системы управления.

Сталин и его окружение прекрасно понимали, что от умения подобрать и расставить руководящие кадры на ключевых участках деятельности зависят результаты проводимой ими государственной политики. При этом наряду с кадровым не забывался и институциональный механизм государственного управления. Сказав, что «кадры решают все», Сталин для решения возникавших проблем, тем не менее, постоянно создавал и реорганизовывал новые организационные структуры, упраздняя старые.

Пристальное внимание партии к кадрам было не случайным. Непосредственно управляя обществом, они воздействовали на него как разработкой нормативно-правовых актов, так и содержанием, и стилем своей работы. Поэтому подбор кадров был одним из самых главных направлений работы партийных комитетов, их организационных отделов.

Сразу же после взятия в стране власти большевики заявили о своей монополии на кадры государственного аппарата. Эта ситуация сложилась не случайно. Большевики столкнулись с проблемой: государственный аппарат императорской России полностью саботировал их решения, а своего аппарата у них, естественно, не было. Ленинский тезис «каждая кухарка может управлять государством» оказался популистским и несостоятельным. Поэтому для того чтобы заставить старых специалистов в области государственного и муниципального управления хорошо работать, необходимо было их либо купить, дав им большую заработную плату и пайки, либо поставить под жесткий карающий контроль большевистских комиссаров. Новая власть использовала оба эти пути. Но акцент был сделан на второй — контрольно-карательный. В конце концов, коммунисты поставили государственный аппарат под свой строгий контроль, образовав единый советский партийно-государственный аппарат, скрепленный идеологией, корпоративными интересами, льготами и страхом.

Советскому государству необходимо было время от времени производить ротацию своей партийно-советской элиты, но демократический механизм обновления руководящих кадров в СССР не был отработан даже теоретически. Это наряду с другими причинами обусловливало периодическую раскрутку маховика кадровых репрессий в стране. Репрессии как метод кадровый политики прекратились только при Л.И. Брежневе.

Оценивая состав советских партийно-советских и хозяйственных кадров, следует отметить такие их характерные черты:

• авторитарный, командный, волевой стиль управления. Твердость, безжалостность, решимость, жесткость, доходившая до жестокости, были характерными чертами советских кадров;
• преданность партии, советской системе и ее партийным вождям, которая соединялась с уважением и страхом перед высшим начальством, но не столько верность номенклатуры коммунистическим идеям, сколько преданность первому лицу в государстве и партии;
• малообразованность, довольно низкий культурный уровень и догматизм мышления советских кадров. В совокупности с отсутствием опыта следует их недостаточная компетентность и непрофессионализм.

В основе государственной кадровой политики в СССР лежал номенклатурный принцип. Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и правоохранительные посты проводились через ЦК ВКП(б). ЦК коммунистических партий союзных республик, обкомы, горкомы и райкомы партии имели свою номенклатуру.

Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых требовалась санкция соответствующего партийного комитета. В номенклатуру ЦК, обкомов, горкомов и райкомов партии входил соответствующий реестр руководящих должностей не только работников партийных органов, но и всех государственных органов и организаций — управленческого аппарата правоохранительных органов, судов, ведомства иностранных дел, учреждений социокультурной сферы, средств массовой информации и пропаганды.

В номенклатуру были включены руководящие работники общественных организаций — комсомола и профсоюза как кадрового резерва партии. В нее входили руководящие кадры всех отраслей народного хозяйства вплоть до директоров и главных инженеров даже небольших предприятий, ректоры вузов, директоры НИИ, академических театров и т.п. Все они в зависимости от должностного уровня проходили утверждение через секретариат али бюро соответствующих комитетов партии.

Корпус советских ответственных работников ранжировался на три категории. В первую категорию входили все ответственные руководители советских органов, в том числе народные комиссары (с 1946 г. — министры), их заместители, члены Президиума Верховного Совета СССР и исполкомов Советов, начальники главных управлений, управлений, заведующие отделами. Ко второй категории были отнесены советские служащие со специальными знаниями и опытом, занимавшие соответствующие должности в министерствах или исполкомах Советов. В третью группу вошли служащие без специальных знаний, в основном работники обслуживающего персонала.

В советское время особое внимание уделялось вопросам подготовки советско-партийных кадров и формированию резерва управленческих кадров. Еще в годы Гражданской войны в 1920 г. в ЦК и губкомах РКП(б) были образованы специальные учетно-распорядительные отделы, ставшие первыми органами, которые наряду с другими проблемами кадровой политики решали вопросы формирования резерва кадров. В ЦК партии Учраспредотделом руководил Сталин.

Внимание уделялось не только партийно-советским, но и хозяйственно-административным кадрам. Так, IX съезд РКП(б) в 1920 г. поставил задачу организовать при отдельных предприятиях курсы промышленной администрации, на которых способные рабочие обучались бы администрированию без отрыва от производства.

Вначале кандидаты в кадровый резерв выдвигались низовыми партийными организациями. Однако постепенно начинала ослабевать демократическая тенденция выдвижения резерва управленческих кадров и роль в этом первичных партийных организаций. С одной стороны, власть требовала выдвигать на руководящие посты беспартийных представителей рабочих и крестьян, с другой стороны, давала указания направлять членов партии во все беспартийные организации и осуществлять их перезамещение так, чтобы они «не были затерты, не были пешками».

Постепенно формировались квалификационные требования к кандидатам на должности. Особую роль играли членство в партии и партийный стаж. Например, согласно резолюции XI съезда партии (1922) «О проверке и обновлении руководящих организаций профсоюзов» в ходе решения задачи обновления состава руководящих профсоюзных органов для губкомов и ЦК необходимо было исходить из того, что «партийный стаж для секретарей и председателей центральных органов должен быть не ниже дооктябрьского 1917 г., для членов президиумов — не менее 3 лет, в губпрофсоветах для секретарей и председателей — не менее 3 лет, для членов президиума — не менее 2 лет». Таким способом через кадровый резерв шел процесс «втягивания» в партийно-советскую службу и единую политическую систему профсоюзных организаций.

На X Всероссийской конференции РКП(б) партийным органам предписывалось разрабатывать на основе постановлений партийных съездов, инструкций ЦК. а также местного опыта аланы систематического выдвижения работников и перемещения кадров. Общую линию коммунистической партии по подбору и расстановке управленческих кадров изложил на конференции Сталин. Главным критерием при подборе будущего советского руководителя было умение проводить в жизнь директивы партии. Главным принципом формирования управленческих кадров был принцип преданности партии и ее руководителям.

В процессе формирования авторитарной политической власти и строительства соответствующего государственного аппарата, слияния партийных, государственных и общественных структур ставилась задача «иметь достаточное количество кадров инструкторов по управлению страной» и «иметь опытных агентов не только в центре, не только в тех местах, где обсуждаются и решаются вопросы, но и в тех местах, где решения проводятся в жизнь».

В ноябре 1925 г. ЦК партии были приняты новое Положение о порядке подбора, назначения работников и переработанная номенклатура должностей. Последняя состояла из двух списков: первый включал должности, на которые руководители назначались постановлением ЦК, а второй — должности, назначение на которые проводилось с согласия Орграспредотдела ЦК. Так, в период с апреля 1922 по апрель 1923 г. через Орграспредотдел было назначено 10 351 человек.

С начала 1930-х годов подготовка резерва для партийных и государственных органов проходит в системе созданных партийно-советских школ и коммунистических университетов. Основными требованиями к кандидатам на государственную службу являлись преданность марксистской идеологии, безоговорочное подчинение партийной дисциплине и профессиональная подготовка в конкретной отрасли народного хозяйства.

Резервом руководящих партийно-государственных работников низшего звена становятся выпускники вузов и средних специальных образовательных учреждений, а также производственники-коммунисты, прошедшие переподготовку в рабфаках.

Сталинский лозунг «кадры решают все» стал идейной и организационной основой формирования резерва «сталинских выдвиженцев».

В сталинские и послесталинские времена все функции по решению кадровых вопросов, включая и работу с резервом кадров государственного и партийного аппарата, взял на себя аппарат партийных органов — организационные отделы партийных комитетов всех уровней. На высшем уровне кадровыми вопросами занимался секретариат ЦК партии во главе с секретарем ЦК по кадрам (при Сталине это был Г. Маленков). При этом фактически была запрещена публикация статистических данных о кадровом составе и кадровом резерве и методах работы с ними.

В послевоенные годы в материалах съездов ВКП(б) — КПСС и в постановлениях ЦК КПСС уделялось большое внимание вопросам работы с резервом управленческих кадров. Однако система подбора и выдвижения работников на руководящие должности оставалась прежней — номенклатурной. После XX съезда КПСС работа по централизованной подготовке резерва руководящих кадров усилилась. В июне 1956 г. ЦК КПСС принял специальное постановление «О мерах по дальнейшему улучшению подготовки руководящих партийных и советских кадров». В соответствии с ним на базе трехгодичных партийных школ было создано 30 межобластных и межреспубликанских высших партийных школ с четырехгодичным сроком обучения, дававших высшее партийно-политическое образование. Для подготовки партийных и советских работников сельских районов в 1956—1958 гг. были созданы 52 советско-партийные школы.

Это имело свои позитивные результаты. Речь шла о научной обоснованности, планомерности и комплексном подходе к учету потребностей партийных и советских органов в руководящих кадрах и реальных возможностях данного коллектива в подготовке резерва. В планах социального развития коллективов, планах работы с кадрами, как правило, один из разделов предполагал осуществление комплекса мероприятий по подготовке резерва кадров. При всех положительных моментах этой работы были и негативные проявления: формализм, бюрократизм, протекционизм.

Характерной особенностью кадровой политики в советскую эпоху было то, что за годы советской власти высокими темпами шло развитие ведомственного госаппарата страны. Так, если по Конституции СССР 1924 г. было образовано 10 общесоюзных и союзно-республиканских наркоматов, по Конституции 1936 г. — уже 23, а в 1940 г. их было более 50. На 1 января 1983 г. Закон о Совете Министров СССР закрепил перечень отраслевых органов государственного управления, в котором насчитывалось 84 министерства и ведомства. Это обстоятельство отражалось и на работе с резервом управленческих кадров.

Особенным для государственной кадровой политики в СССР было то, что работа по подбору и расстановке кадров была целенаправленной и имела довольно стройную организационную структуру. Вместе с тем формы и методы подбора и подготовки кадрового резерва постепенно приходили в состояние застоя. В первую очередь это касалось номенклатуры.

После октябрьского 1964 г. пленума ЦК КПСС, смешения Н. Хрущева и смены части политической элиты в кадровую политику были внесены коррективы. В 1965—1985 гг. ЦК КПСС принял около 40 постановлений, направлениях на совершенствование кадровой работы. Но общие прогрессивные призывы в области работы с руководящими кадрами не подкреплялись созданием организационного механизма их претворения в жизнь и политической волей.

К началу 1970-х годов вопрос о формировании кадрового резерва как самостоятельный еще не был выделен из общего русла работы с кадровым составом. Кадровый резерв не был установлен как правовой институт, не был определен и статус лица, включенного в резерв управленческих кадров.

Вместе с тем была хорошо налажена система профессионального обучения кадров для их выдвижения на руководящие партийно-советские и хозяйственные должности. В 1970-е годы политбюро ЦК КПСС была поставлена задача улучшения профессиональной подготовки и переподготовки руководящих кадров различных уровней.

В том числе:

• квалифицированных кадров теоретических работников (Академия общественных наук при ЦК КПСС);
• руководящих партийных и советских кадров центрального и республиканского, краевого, областного звена с отрывом от работы (Высшая партийная школа при ЦК КПСС. 12 республиканских и межобластных высших партийных школ);
• руководящих партийных и советских кадров республиканского, краевого и областного звена без отрыва от работы (Заочная высшая партийная школа при ЦК КПСС);
• руководящих партийных и советских кадров для сельских районов (21 советско-партийная шкала);
• профсоюзных кадров (Московская и Ленинградская высшие школы профдвижения);
• комсомольских работников (Высшая комсомольская школа при ЦК ВЛКСМ).

Интересен опыт ротации и подготовки такой категории кадров, как институт инспекторов партийных органов. Эта должность была кадровым «трамплином» для перспективных ответственных работников. Как правило, секретаря горкома партии, проявившего себя положительно, назначали инспектором ЦК компартии союзной республики, который курировал одну или две области. В процессе приобретения необходимых знаний, навыков и опыта в работе его выдвигали на руководящий областной уровень. Он продвигался по карьерной лестнице до секретаря ИЛИ второго секретаря обкома с дальнейшей ротацией из одной области в другую, а затем — в аппарат ЦК КПСС или ЦК компартии союзной республики.

Не была забыта работа по подготовке руководящих хозяйственных кадров. В 1970 г. при Государственном комитете по науке и технике СССР был создан Институт управления народным хозяйством, который занял особое место в системе обучения, в том числе в системе повышения квалификации руководящих кадров страны — как хозяйственных, так и административных. Первый прием слушателей был осуществлен в 1971 г.

Основным контингентом слушателей института стали руководящие кадры органов государственного управления — министры союзных и республиканских министерств, их заместители, начальники главных управлений и управлений министерств и ведомств (союзных и республиканских), руководители крупных производственных организаций (объединений, трестов, предприятий). Институт стал учебным заведением, ведущим в системе подготовки и повышения квалификации кадров руководителей и единственным, осуществляющим обучение руководящих работников органов государственного управления по вопросам организации производства и планирования хозяйственной деятельности с применением экономико-математических методов и вычислительной техники.

К проведению занятий часто привлекались министры, их заместители и другие работники правительственного аппарата, ведущие ученые и практические работники. Была установлена периодичность обучения (не реже одного раза в пять лет) и его продолжительность (от одного до трех месяцев в зависимости от конкретного контингента обучаемых).

Открытие Института управления народным хозяйством СССР практически явилось началом системного обучения руководящих работников органов государственного управления. В 1977 г. Институт управления народным хозяйством СССР вошел в состав вновь организованной Академии народного хозяйства (АНХ) при Совете Министров СССР. Продолжительность обучения в Академии при переподготовке составляла 2 года, ежегодный прием — 100 человек, верхний возрастной предел слушателей Академии — 45 лет.

Фактически с этого времени и началась последовательная профессиональная переподготовка руководящих работников и специалистов для высших органов государственного управления (работников аппарата Правительства СССР, союзных республик, союзных и республиканских министерств и ведомств) и подготовка резерва для выдвижения на высшие руководящие должности.

За 10 первых лет существования в АНХ прошли обучение более 1000 человек. Практически это был хороший резерв кадров для выдвижения на вышестоящие должности в государственном аппарате. Многие из выпускников академии были назначены на должности заместителей министров союзных министерств и ведомств, министров и заместителей министров министерств и ведомств союзных республик, руководителей крупных структурных подразделений министерств и ведомств. Наличие такого мощного резерва кадров давало возможность своевременно заполнять вакантные должности в государственном аппарате подготовленными, высококвалифицированными руководителями.

В 1970-х — начале 1980-х годов в работе с кадрами осуществлялся курс на стабилизацию кадрового корпуса. Отсутствие кадровой ротации привело к кадровому застою. За пятилетие после 1966 г. ежегодно ротировалось не более 10% работников высшего эшелона власти, причем, как правило, они передвигались наверх или на равнозначные должности. Данное обстоятельство негативно влияло на состав и методы формирования кадрового резерва, закрывало путь для молодых управленцев.

Стал вырабатываться механизм формирования резерва кадров среднего управленческого звена. В ряде министерств начал практиковаться трехступенчатый отбор кандидатов на должности. Характерно, что резерв формировался на конкурсной основе — это был конкурс документов. Сначала формировался резерв на каждом предприятии (для включения в резерв требовалось, чтобы претендент имел высшее образование, трехлетний стаж работы, обладал определенными способностями, в частности проявлял деловитость, отличался хорошим здоровьем). Потом объединенная комиссия министерства и экспертов выявляла с помощью собеседований и с учетом результатов в решении производственных задач наиболее подготовленных специалистов из резерва для включения в резерв — действующий или перспективный. На последнем этапе каждый претендент утверждался на коллегии министерства.

В 1970—1980-е годы на съездах КПСС постоянно подчеркивалось значение создания надежного резерва руководящих кадров. Это линейные и функциональные руководители и специалисты, обладающие способностями к руководству, отвечающие требованиям, предъявленным к руководителям соответствующего уровня, подвергшиеся аттестационному отбору, прошедшие или проходящие систематическую целевую квалификационную подготовку, включая стажировку для тех, кто не имеет опыта управленческой деятельности.

Каждый кандидат на должность, зачисленный в резерв, знал, на какую должность его готовят. Резерв должен быть достаточно мобилен, так как были возможны отклонения от планов продвижения кадрового состава руководителей. Состоящие в резерве на выдвижение в случае необходимости должны выполнять различные функции и занимать различные должности, а не только тс, в резерве на которые они находятся.

В условиях горбачевской перестройки основные направления кадровой политики были разработаны и в декларативном плане изложены на январском 1987 г. пленуме ЦК КПСС. Было определено, что работа с кадрами должна строиться по комплексному перспективному плану, основными структурными элементами которого являются определение реальной потребности в руководящих кадрах; выявление подходящих работников и включение их в резерв; изучение и оценка качеств резервистов; обучение и воспитание резерва; планомерное перемещение и продвижение кандидатур, находящихся в резерве; контроль и проверка необходимых качеств работников на конкретном участке.

Однако в целом обучение кадров государственного управления в бывшем СССР не носило всеобщего характера. Помимо Академии общественных наук при ЦК КПСС, Высшей партийной шкалы и Академии народного хозяйства имелись специализированные учебные центры. Но они были предназначены не для всех министерств и ведомств.

Обучение руководящих работников аппарата министерств и ведомств осуществляли в основном ведомственные и межотраслевые институты повышения квалификации или спецфакультеты (например, спецфакультет Новосибирского государственного университета). Так, на Всесоюзный институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов по труду и социальным вопросам (ВИПК) Госкомтруда СССР была возложена обязанность обучать руководителей и специалистов управлений (отделов) по труду, денежному содержанию и социальному развитию министерств и ведомств. Всесоюзный институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов материально-технического снабжения Госснаба СССР занимался обучением руководителей управлений (отделов) министерств, ведомств и их заместителей и специалистов этой сферы деятельности.

Руководящие работники центральных аппаратов Минфина СССР, финансового, страхового, банковского аппарата союзных республик повышали свою квалификацию во Всесоюзном межотраслевом институте повышения квалификации финансово-банковских работников, в котором обучение осуществлялось по 62 специализациям.

Таким образом, опыт свидетельствует, что основными принципами государственной кадровой политики и формирования партийно-государственного аппарата в советский период были:

• принцип партийного руководства советскими и хозяйственными органами и их кадрами. Партийный билет был своего рода рекомендательным письмом для выдвижения на руководящие государственные должности;
• принцип подбора кадров по политическому признаку, т.е. принцип «классового подхода» при формировании кадров государственного и партийного аппарата;
• принцип «политической зрелости» выдвигаемых и работающих кадров, трактуемый как верность марксизму-ленинизму, верность партии и ее вождям;
• командный принцип формирования руководящих кадров партийно-государственного управления;
• сочетание принципа личной преданности с подбором и расстановкой кадров по профессиональным и деловым качествам;
• принцип постоянной ротации кадров, перемещения их с советской на партийную, комсомольскую работу и наоборот;
• тайный, закрытый, номенклатурный характер кадровой политики и кадровой деятельности.

Анализ кадровой политики советского периода показывает как негативные, так и положительные ее черты. В частности, главными недостатками советской государственной кадровой политики были партийный монополизм на кадровую политику и кадры, идеологизированность кадровой работы и тайный номенклатурный подход к ней, подбор кадров только по принципу идейной или личной преданности, слабость нормативно-правовой базы и правовой нигилизм.

Положительным являлось то, что тогда была налажена планомерная подготовка руководящих партийных, административных и хозяйственных кадров через систему профессионального образования и различных курсов. Была отработана система выдвижения и подготовки кадрового резерва Позитивной была практика последовательного прохождения партийно-советскими чиновниками всех ступеней государственной или партийной службы. Вызывает интерес механизм ротации руководящих кадров, остановившийся в годы застоя. В советский период существовал определенный механизм партийно-государственного и общественного контроля за руководящими кадрами.