Государственная служба в царской России

Рождение Российского централизованного государства и обеспечение его деятельности обусловили необходимость создания государственной службы. Формирование государственной службы России охватывает ряд различных по своему социальному характеру периодов и является результатом длительного исторического процесса.

Степень научной разработанности темы характеризуется наличием в отечественной историографии множества источников, раскрывающих содержание данной проблемы. История государства и государственной службы в России издавна привлекала внимание ученых. Данной проблеме были посвящены труды дореволюционных историков: В Н. Татищева, М.В. Ломоносова, Н.М. Карамзина, С.М. Соловьева, Б.Н. Чичерина, В.О. Ключевского. Изучение вопроса истории государственной службы особенно интенсивно велось в конце XIX — начале XX в. усилиями таких государствоведов, как В.М. Гессен, Н. Нелидов, В.Н. Строев. Н.М. Коркунов, Яновский.

В современных условиях разработкой отечественного опыта строительства государственной службы и кадровой политики занимаются такие ученые, как Т.Г. Архипова, Т.П. Коржихина, В.Б. Макаров, В.П. Мельников, Р.Г. Пихоя, А.С. Сенин.

Становление, организация и функционирование государственной службы были предметом постоянного внимания досоветских государствоведов, посветивших проблемам государственной службы широкий круг исследований. В связи с важной ролью государственной службы для успешного функционирования государства понятны попытки ученых дореволюционной России определить содержание государственной службы, место этого института в структуре государства и системе власти.

В конце XIX в. ученые предприняли попытки дать определение понятию «государственная служба». Прежде всего, государственная служба рассматривалась как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства.

В другой трактовке под государственной службой понимались подчиненные интересам государства действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов по распоряжению субъекта высшей власти или представляющих его должностных лиц. Посредством института государственной службы административные структуры выполняли возложенные на них функции в сферах общественной жизни.

Кроме того, государственная служба представлялась как отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства, для чего служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами.

Некоторые авторы квалифицировали государственную службу как исполнение лицом по собственному его согласию и по назначению правительственной властью постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии. Широкое признание в России досоветского периода получило определение государственной службы, данное известным правоведом Н.М. Коркуновым: особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

Цели и задачи государственной службы царской России содержали: обеспечение практической реализации функции и политики государства; установление прочной связи между государством и обществом; разработку условий и порядка приема кадров в административные органы и их продвижение по службе; нормативное регулирование прав, обязанностей и функций должностных лиц; определение политических, деловых и нравственных требований к служащим; поиск эффективных мер по стимулированию персонала и повышению его ответственности; формирование системы подготовки государственных служащих и т.п.

Государствоведы дореволюционной России постоянно обращались к понятию «государственная должность» и пытались дать ее определение с правовой, функциональной и организационной позиций. Некоторые авторы рассматривали государственную должность как совокупность практических действий служащего, которые они обязаны осуществлять для выполнения полученной им задачи управления в объеме их компетенции.

По характеристике А. Яновского, государственная должность представляла собой постоянную и обязательную деятельность служащего по реализации одной из функциональных задач административного органа, для чего служащему устанавливаются необходимые полномочия, права и обязанности. Государственная должность всегда связана непосредственно или опосредованно с реализацией компетенции того административного органа, в котором она учреждена и которому подчинена.

Становление государственной статской (гражданской) службы потребовало разработки и утверждения основных принципов ее организации. В нормативных правовых актах XVIII—XIX вв., посвященных формированию и функционированию государственной службы, были определены важнейшие принципы ее организации. К ним относились полное соответствие действий чиновников законам российского государства; централизм в управлении основными сферами государственной жизни; обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей; подконтрольность государственных органов и государственных служащих руководящим властным институтам; ответственность персонала государственных структур за порученный участок управления; иерархичность системы государственной службы.

Принципы организации государственной службы в России не могут быть оценены строго позитивно и дают основания для критического анализа. На организацию гражданской службы и формирование персонала административных учреждений не могли не оказывать негативного влияния авторитарный государственный строй, деление общества на сословия с различным правовым статусом, зацентрализованность управления государственной жизнью, подчиненность общества государству и другие отрицательные явления, связанные с самодержавно-монархической формой правления в России.

Одна из особенностей процесса формирования государственной службы в самостоятельную отрасль заключалась в том, что ее становление происходило в обстановке утверждения централизованного государства. Первой характерной чертой нашей государственной службы был «этатизм» — активное вмешательство государства во все сферы жизни общества. Процесс становления государства ускорялся сложным внешнеполитическим положением страны. Актуальные задачи обороны от агрессивных соседей в условиях хозяйственной разобщенности областей, слабых товарно-денежных связей, территориальной рассредоточенности населения постоянно ставили царское правительство перед необходимостью скорейшей мобилизации людских и экономических ресурсов.

Эти обстоятельства обусловили возникновение специфической общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в том случае, если несло «службу» или «тягло» (налог) в пользу государства. Определенные обязанности в пользу государства выполняли бояре, дворянство, крестьянство, купечество, городской посадский люд и др.

Государство и общество были настолько тесно связаны между собой, что их фактическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси XVI—XVII вв. «служилого государства» как особого типа государственности. Служилое государство определяло статус основных социальных слоев и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними те или иные служебные обязанности, что утверждалось законодательными актами, в частности известным Соборным уложением 1649 г.

Постоянно повышая роль административно-управленческих органов в жизни государства и общества как субъекта верховной власти, государь опирался на систему административных органов. В нее входили Боярская дума, отраслевые и территориальные приказы в центре, местные приказные избы, воеводские городские или уездные администрации, которые для решения их управленческих задач постоянно нуждались в «служилых людях» на различные должности.

Основным поставщиком «начальных» (начальствующих) людей на высокие должности был Государев двор, сложившийся в XIV— XVI вв. в результате слияния удельно-княжеских дворов с двором московских великих князей. Государев двор в рамках царской власти являлся определенным подобием центрального аппарата. Он был своего рода объединением высших государственных служащих вплоть до Петровских реформ начала XVIII в.

Входившие в Государев двор «служилые люди» делились на чины. В первую их группу входили думные чины Боярской думы, в том числе думные бояре, окольничие, думные дворяне. Вторая группа состояла из придворных чинов — дворецких, казначеев, кравчих, постельничих и прочих. В третью группу входили московские чины, в частности стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки и другие.

На руководящие должности выдвигались люди преимущественно из высших слоев общества. Для боярских родов служебные чины определялись в зависимости от таких признаков, как древность или знатность рода. Поскольку большинство дворян принадлежали к титулованным княжеским родам, перешедшим на службу к московскому князю, то признак знатности приобрел приоритетное значение. Поэтому представители титулованных княжеских родов занимали, как правило, высшие государственные должности, причем относились к этому как к своему наследственному праву.

Местничество мешало выдвижению на государственные должности талантливых управленцев. Попытка в 1682 г. отменить прием на службу по знатности и замещать вакантные должности на основе деловых качеств встретила яростное сопротивление титулованного боярства и успеха не имела.

Уроки раздробленности и «самостийности» удельных княжеств привели к тому, что московские князья и государи в XIV—XVI вв. все более ориентировались на дворянство как основную социальную опору великокняжеской и царской власти. Дворяне, т.е. люди двора, обязанные князю военной службой и получившие за нее небольшие земельные поместья на правах владения, постепенно приобретали все больший политический вес и с XVI в. наряду с боярами составляли высший слой общества и важный источник выдвижения руководящих должностей для «государевой службы».

До конца XVII в. государственное управление не предъявляло собой единого механизма и государственная служба не была системной. Не было кадров государственных служащих. Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI в. и первой половине XVII в. еще доминировала практика временных служебных поручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде служилых людей происходили специализация по отраслям управления (финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д.). Группа приказных, или служилых, людей таким способом эволюционировала в направлении будущего профессионального корпуса государственных служащих.

Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимался государственной службой и концентрировал в своих руках управление важнейшими сферами жизни государства.

В процессе формирования корпуса государственных служащих постепенно вырабатывались принципы подбора и расстановки чиновников, прежде всего компетентность в курируемой ими отрасли. Уже в петровском Генеральном регламенте 1720 г. президентам и вице-президентам коллегий вменялось в обязанность постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело.

Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся государственному служащему. Так, в рескрипт Александра I от 6 августа 1809 г. было включено указание руководителям министерств и ведомств, чтобы чиновники административных учреждений были «исполнителями сведущими», имели «твердое отечественное образование», продвигались по службе «действительными заслугами и отличными познаниями». В государственном служащем ценились глубокое знание доверенного участка управления и приобретенный при прохождении службы опыт.

В указах и постановлениях правительства о подборе служащих по профессиональным качествам это установочное положение выражалось в требованиях иметь на государственной службе чиновников, «ученых наукам», «знающих юриспруденцию». Рекомендовалось комплектовать административные учреждения «способными и учением образованными чиновниками», способствовать служащим в овладении теми науками, которые необходимы им для качественного ведения дел в рамках их должностных полномочий.

Среди принципов подбора кадров правительство придавало большое значение их «верности службе», последовательной защите ими интересов государства полному подчинению государственной дисциплине, а не интересам и дисциплине какой-либо партии, общественной ассоциации или конкретному лицу.

В формировании служащих государственных органов неизменно использовался принцип подбора служащих по нравственным признакам. Многочисленные нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности, следовать правилам добропорядочности, твердо стоять на позициях честности, не поддаваться искушению сребролюбия и мздоимства, воздерживаться от дурных наклонностей и поступков.

Разветвление государственного аппарата влекло за собой увеличение количества служащих. Прежние приказы состояли из 8—10 служилых людей. Во второй половине XVII в. возникли приказы со штатами в 50 человек. Таковы были Земский. Посольский, Стрелецкий. Разрядный и другие. В условиях формирования абсолютной монархии рост численности служащих шел довольно быстрыми темпами. С 1670-х годов и до конца века их количество в центральных административных учреждениях, т.е. в 36 приказах, удвоилось с 1785 в 1682 г. до 2739 в 1693 г.

Что касается местного управления, то в городах высшим государственным должностным лицом был воевода. В своей деятельности он опирался на такое административное учреждение, как приказная изба. Всего в конце XVII в. в городах России действовали 302 приказные избы. В местных управленческих учреждениях работало в общей сложности 1918 человек. Общая численность служилых людей центрального и местного аппарата составляла около 5 тыс. человек.

Верхнюю группу приказных людей составляли думные дьяки. Эта группа формировалась из дворян, подьячих, «гостей». Ниже их на ступенях иерархической лестницы находились приказные дьяки. Они назначались главным образом из московских подьячих и городовых дворян. Причем дворянская прослойка среди дьячества в течение XVII в. уменьшилась. Если в 1628 г. выходцы из дворян в дьяческой среде составляли 19% их общей численности, то в начале 1680-х годов их доля сократилась до 53%.

Основная масса служилых людей состояла из подьячих, занимавших исполнительские должности в центральных и местных административных органах. Источниками пополнения этой категории управленцев являлись такие социальные группы, как городовое дворянство, подьяческие династии, купцы и торговые люди, в известной степени духовенство. Для процесса кадрового обеспечения государственного административного аппарата России XVII в. было характерно формирование в городах особой, приказной среды, из которой комплектовались штаты административных учреждений. К этому времени относится возникновение самовоспроизводства приказной группы служилых людей.

Таким образом, еще в XVI — первой половине XVII в. в системе государственной власти не было строго оформленных структур. Государственное управление не представляло собой единого механизма в котором часть находилась бы в тесной связи с целым. Служба постоянно делилась, дифференцировалась на виды. Разграничение военной и гражданской служб еще не завершалось, не выделилась и судебная ветвь власти. В итоге аппарат не представлял собой единую совокупность взаимосвязанных должностных лиц. Работники центральных приказов и местных приказных изб — приказные люди — были обязаны служить по приказу, т.е. большей частью не имели постоянной должности и в связи с возникновением той или иной управленческой необходимости могли пал учить поручение, характер которого в корне отличался от предыдущего. Долгое формирование государственных властных органов и их аппарата означало, как видим, столь же длительный и сложный процесс становления института государственных должностей.

Образование в конце XVII в. постоянных служителей приказов стало базой для возникновения в начале следующего века нового типа государственных служащих.

Особенностью государственной службы в России являлось то, что завершение ее становления, окончательное оформление этого государственно-правового института приходилось на время перерастания сословно-монархического строя в абсолютную монархию. Окончательно абсолютная, т.е. неограниченная, монархия утвердилась при Петре I. Это означало, что государь и его бюрократический аппарат приобрели полную юридическую независимость от общества. Такие атрибуты сословно-представительной монархии, как Боярская дума. Земские соборы, прекратили свое существование, что было официально закреплено в государственных законах. В частности, в первый петровский Военно-административный кодекс 1712—1714 гг. была внесена статья, где было сказано: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен».

В такой системе государственной службы служилые люди не могли иметь другого статуса кроме статуса государевых слуг. Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками:

полной личной зависимостью от государя, передачей собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя;
службой по приказу, по распоряжению свыше; беспрекословным принятием поручения, готовностью взять на себя обязанности той или иной должности в указанной сфере государственного управления и на указанной территории государства;
отсутствием строго определенной управленческой специализации ввиду вхождения гражданской, военной и других видов службы в единую государеву службу, что порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене профиля должностей, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника и потерять должность.

Превращение службы в повинность, отбываемую в пользу государя и государства, требовало полного подчинения служилых людей государю. Не случайно уже в княжение Ивана III (1462—1505) служитель даже высокого ранга в обращении к великому князю называл себя его холопом и подписывался уничижительным именем.

Поскольку государственная служба была повинностью, то уход со службы без согласия государя квалифицировался как преступление и преследовался законом. Так, известное Соборное уложение 1649 г. содержало специальную главу «О службе всяких ратных людей Московского государства». По Соборному уложению, бояре и воеводы не имели права отпускать служилых людей с государевой службы. Под страхом жестоких наказаний им запрещалось брать от просителей «посулы и поминки». Поскольку в то время гражданская служба еще не была отделена от военной, то наказания подобного рода распространялись на уход с любого вида государственной службы.

В условиях петровской абсолютной монархии характер государственной службы как повинности достиг максимума. Всему периоду царствования Петра I свойственны строгие меры, понуждавшие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. В инструкции герольдмейстеру от 5 февраля 1722 г. Петр поручил обеспечить полный и точный учет государственных служащих, создать их общие списки по чинам, иметь детальную информацию о находящихся на службе, о временно свободных от службы, вести ведомости о дворянских детях, уровне их образования. Герольдмейстеру особо предписывалось следить, чтобы подлежащие государственной службе люди с помощью различных отговорок по городам «не укрывались», посредством всевозможных причин «по домам не прятались».

Все подданные государства предупреждались, что уклонение от военной или гражданской службы влекло за собой строгие наказания, в том числе «шельмование в публичном месте», реквизиция вотчин и поместий, перевод из высших чинов в низшие, полное исключение со службы и даже «натуральную или политическую смерть».

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как обязательной повинности. Это тоже было особенностью российской государственной службы.

Обязательная государственная служба с сохранением определенных ограничений была отменена лишь манифестом Петра III от 1762 г. и Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства Екатерины II от 1785 г. С восшествием на престол Александра I государственная служба окончательно превратилась из повинности в правовое отношение служащего с государственной властью, при этом деятельность государственных служащих по осуществлению функций административно-политических органов строилась на постоянной основе и регулировалась такими нормами, как обязанность, долг, необходимость, ответственность.

Таким образом, в истории императорской России был накоплен богатый опыт государственной службы. В тех условиях государственная служба понималась как:

совокупность отношений между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства;
подчиненные интересам государства действия, которые осуществляют работники государственных органов по распоряжению высшей власти;
исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности с определенными обязанностями в органах государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии.

Основными принципами организации и функционирования государственной службы царской России были законность, понимаемая как полное соответствие действий чиновников законам Российской империи и воле государя; централизм государственного управления; строгая иерархичность государственной службы; ответственность государственных органов и чиновников за порученный участок управления; стабильность государственной службы.

Главными особенностями становления и развития государственной службы монархической России были:

этатизм — доминирование государства во всех сферах жизни общества; государство как высшая ценность;
служилое государство как особый тип государства и государственной службы;
сословный (дворянский) характер государственной службы;
государева служба — тип государственной службы как обязательной повинности (до второй половины XVIII в.).

Отличительными чертами государственной службы монархической России были служба государю и Отечеству, сословно-дворянский характер, обязательность службы (до Екатерины II), стабильность службы, достаточно высокий уровень нормативно-правовой регламентации службы, преимущественно патронатная система прохождения службы, закрытость, не подконтрольность обществу.

Весьма интересным и поучительным является отечественный опыт формирования и деятельности органов управления государственной службой. Еще в начале XVIII в. в процессе утверждения в России абсолютной монархии Петр I при формировании механизма управления государственной службой исходил из принципа единства государственной власти и государственной службы. На этой основе управление государственной службой должно было быть централизованным и единым.

Управление всей государственной службой император поручил Сенату как высшему административно-распорядительному органу и органу судебного надзора за исполнением законов. Для непосредственного управления служащими всех видов служб был создан Разрядный стол как структурное подразделение Сената, которое вскоре было переименовано в Герольдмейстерскую контору. В начале XIX в., в связи с увеличением численности чиновников, на смену Герольдмейстерской конторе пришел особый Департамент геральдии, или Первый департамент Сената, на который была возложена функция управления государственной службой России, создания общероссийского банка данных о количественных и качественных показателях чиновного корпуса.

В середине XIX в. по инициативе императора Николая I была проведена модернизация системы управления государственной службой в целях ее дальнейшей централизации и усиления контроля. В 1846 г. при Первом отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии создается Инспекторский департамент Гражданского ведомства. В его ведение входило: координация действий центральных и местных административных органов по осуществлению государственной политики, определение на службу классных чиновников, производство в чины, назначение на должности, перемещение, наблюдение за соблюдением правил прохождения службы и карьерой чиновников. Штат департамента состоял из 98 классных чиновников и канцелярских служителей.

За время своего существования (до 1858 г.) Инспекторский департамент сделал многое для повышения эффективности организации и функционирования российской государственной службы.

В 1858 г. либеральный император Александр II упразднил департамент и все вопросы, связанные с развитием гражданской службы, вновь перешли в ведение Первого департамента Сената. Но при этом вопросы стали решаться в губерниях, министерствах и ведомствах. Там были созданы специальные кадровые службы в лице департаментов общих дел.

Отсутствие единого управляющего центра, полномочия которого распространялись бы на все виды и уровни службы, заставили нового императора Александра III вновь заняться реформированием системы управления государственной службой. В 1894 г. был издан царский указ, согласно которому правительство возвращалось к централизованному управлению государственной службой. Был образован Комитет о службе чинов гражданского ведомства в составе Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Он получил широкие полномочия, ведая вопросами приема, прохождения службы, назначая перемещения, награждения, увольнения чиновников с 1-го по 8-й класс.

В общую систему управления гражданской службой в то время были включены подразделения министерств и ведомств, в компетенцию которых входили служебные вопросы чиновников 7—14-го классов. На местах управление гражданской службой передавалось губернаторам и губернаторскими учреждениям. Их представления о назначениях на должности направлялись в Санкт-Петербург в Комитет о службе чинов гражданского ведомства.

Итак, к началу XX в. в России в ходе многочисленных реформ сложилась общероссийская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным органом — Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшемся первому лицу государства — императору.

Изучение темы показывает, что в дореволюционном российском опыте управления государственной службой было много положительных моментов:

с момента образования в России профессиональной государственной службы царское правительство рассматривало ее как важнейшее звено государства требовавшее целенаправленного и систематического управления со стороны органов государственной власти;
создание специального механизма управления государственной службой царское правительство вполне обоснованно квалифицировало как объективную необходимость, определенную историческими особенностями политического и социально-экономического развития России, обусловленную непосредственными потребностями развития государственной службы;
субъектами управления государственной службой были государь как носитель верховной власти и высшие органы государственного управления в лице Комитета министров. Государственного совета и Сената, от которых исходили законодательные акты, регламенты, уставы, положения, правила, инструкции, определявшие цели, принципы, функции, организационные структуры системы государственной службы, формы и методы управленческой деятельности ее персонала;
в XIX в. управление государственной службой развивалось по линии его все большего усиления и централизации со стороны высшей власти, которая в конечном счете пришла к созданию специальных органов управления гражданской службой в лице Инспекторского департамента гражданского ведомства, а позднее — Комитета гражданской службы при Первом отделении собственной Его Императорского Величества Канцелярии, осуществлявших централизованное руководство гражданской службой на основе ее полного единства на всей территории России.

Во второй половине XIX в. право управления гражданской службой в рамках их служебной компетенции получили министерства и главные управления, областные и губернские правления. В результате в 90-е голы XIX в. в России сложилась стройная система управления гражданской службой, состоявшая из Комитета гражданской службы, отраслевых кадровых департаментов министерств и региональных кадровых структур управления гражданской службой.