Государственная гражданская служба во Франции
Это страна с давними традициями государственной службы. Как организационный институт государственная служба появилась там еще при короле Людовике, пройдя затем многие этапы развития.
Современное французское законодательство достаточно полно регламентирует построение и организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1988 т. и Законе о государственной службе от 13 июля 1983 г. Конституция закрепляет разделение компетенции парламента и правительства по отношению к чиновникам. Статья 34 Конституции относит «установление категорий публичных учреждений» и «основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим» к компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе.
Французское законодательство проводит различие между государственной и местной (муниципальной) службами.
Во французском административном праве существует определение понятия государственного служащего — это «лицо, которое назначено на постоянную должность и введено в штат с определенным званием в иерархии администраций, служб или административных публичных учреждений государства или местных коллективов».
Правовая доктрина и административная практика Франции различают понятия «служащий» и «чиновник». Государственными гражданскими служащими считаются следующие категории лиц:
- лица, принятые администрацией на работу по контракту;
- лица, принятые на работу в государственное учреждения, но положение которых регулируется нормами частного права (например, органы социального обеспечения);
- лица, работающие на государственных предприятиях (в Национальной компании железных дорог, Эр-Франс).
Судьи, полицейские и военнослужащие имеют также особый статус государственных служащих.
Чиновник имеет более высокий государственный статус. Закон о государственной службе от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов. Правовое положение чиновников характеризуется включением их на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующую его рангу в административной иерархии. Таким образом, простые служащие, стажеры, а также служащие госпредприятий, публичных служб промышленного или торгового характера не рассматриваются в качестве чиновников.
В настоящее время во Франции насчитывается примерно 2,6 млн. чиновников, что составляет 12% всего занятого населения страны. 230 тыс. работников не входят в категорию чиновников, но относятся к государственным служащим. Свыше 1,1 млн. служащих работают на местном муниципальном уровне, из них около 900 тыс. - в общинных организациях, 160 тыс. — в департаментах. 24 тыс. — на уровне округов. Развитие численности служащих в сторону увеличения шло до 80-х годов XX в. В настоящее время количество государственных служащих постепенно сокращается.
Элементом организационной структуры государственного органа является должность как совокупность обязанностей, выполняемых одним должностным лицом. Однако само понятие «государственная должность» во французском праве законодательно не определено. Понятие «должность» перекрывается определением понятия «кадр», под которым понимаются должности, занятые лицами, начисленными на службу в одинаковых условиях и имеющие равные права на продвижение по службе. В официальном комментарии «кадр» толкуется как «объединение всех должностей, занятых публичными служащими одинакового ранга и должности». Таким образом, «кадр» означает наложение группы людей, занимающих аналогичные должности.
В зависимости от выполняемых функций и условий приема государственные служащие пал разделяются на три основные категории: А, В, С. Каждая категория определяется двумя критериями, уровнем образования и характером исполняемых функций:
- категория «А» объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем образовании и исполняющих функции по руководству и разработке концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
- чиновники категории «В» занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом;
- категория «С» соответствует практической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.
При назначении на должность чиновнику присваивается чин (класс) — звание, которое даст его обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, чиновник продвигается по службе путем занятия определенной ступени и повышения в чине. Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную, с сохранением своего должностного положения.
Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права обязанности и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновниками по политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой- либо политической организации.
Свобода мнения может быть исключена в отношении ряда должностей, занимаемых по решению правительства. Свобода слот» признается только за служащими, выдвигающими кандидатуру на выборах или представляющими профсоюзные организации.
Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим права в отношении профсоюзов. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Профсоюзы чиновников имеют право обжалования в судебном порядке нормативных актов, ущемляющих права чиновников. Профсоюзы могут также вести переговоры с правительством относительно оплаты труда, условий организации работы.
Право на забастовку регулируется законодательством. Преамбула Конституции 1946 г. устранила запрет на забастовки. Это положение подтверждено в Законе от 13 июля 1983 г. Однако некоторые категории госслужащих (чиновники, полицейские, сотрудники национальной безопасности) лишены права на забастовку.
При исполнении своих должностных обязанностей чиновники пользуются защитой государства. Оно обязано также защищать работников от угроз, насилия, оскорблений, насильственных действий. Публичная служба вправе представлять интересы чиновников в суде и требовать возмещения материального ущерба, нанесенного чиновнику.
Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает жалованье, выплату на содержание жилища, «семейную» надбавку, а также иные выплаты. Размер жалованья зависит от звания и занимаемой должности. На чиновников распространяются режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Чиновники имеют право на ежегодные отпуска (до 30 дней), отпуска по болезни, материнству (отцовству), отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку. Уровень заработной платы чиновников центральных и местных органов одинаков. Один раз в два года правительство рассматривает вопрос о размерах вознаграждения чиновников.
Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается заниматься какой-либо иной деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвовать в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают.
Закон предписывает чиновнику соблюдать профессиональную тайну, обязывает их удовлетворять запросы граждан на получение информации. В своей работе государственный служащий обязан строго следовать предписаниям своего руководства, быть беспристрастным и сдержанным.
Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание. Все дисциплинарные взыскания делятся на четыре группы: предупреждение, выговор и отстранение от должности до пяти дней; понижение в должности и временное отстранение от должности на срок до 15 дней; понижение в чине и временное отстранение от должности от шести дней до шести месяцев; увольнение, принудительный вывод на пенсию.
Дисциплинарной властью пользуется орган, назначивший чиновника на должность. При этом любое взыскание налагается только после консультации с дисциплинарным советом. Решение о взыскании может быть обжаловано чиновником в дисциплинарном апелляционном совете, при этом отстраненный от должности чиновник сохраняет право на жалованье и все прочие денежные доплаты. Служащий имеет право для обжалования взыскания обратиться в административный суд. Если в течение четырех месяцев решение о наказании чиновника не принято, он восстанавливается в своей прежней должности.
За некоторые проступки — взяточничество, коррупцию, подлог, превышение власти чиновник несет уголовную ответственность.
Если ущерб наносится чиновником вследствие его личной ошибки, он привлекается к гражданской ответственности.