Характер государственной службы
История, теория и практика государственной службы показывают, что в настоящее время в сфере административной власти существует ряд проблем теоретического характера, которые необходимо решать. Эта необходимость вызвана тем, что проблемы имеют прямой выход на практику государственного управления и от их решения в конечном счете зависит эффективность всей системы государственной службы.
К числу наиболее важных проблем следует отнести:
- роль и место государственной службы в системе государственной власти и государственного управления;
- сущность и предназначение государственной службы;
- характер, цели, задачи и функции государственной службы;
- типологию (классификацию) государственной службы;
- модели государственной службы;
- принципы построения и функционирования государственной службы.
Сущность и предназначение государственной службы. Чтобы наглядно представить природу и предназначение государственной службы в системе государственной власти, необходимо прежде всего определить ее сущность.
Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы — институционально-правовой и административно- политический.
Первый подход — правовой, его смысл состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт, его основная цель — обеспечивать интересы государства и общества его главные функции — административная и сервисная, по существу, не имеющие политического характера.
Второй подход — деятельностный, административно-политический. Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и должностных лиц — политиков. Поэтому она имеет политический характер.
В полном объеме сущность государственной службы как социального явления не может быть однозначно охарактеризована ни с позиций правового, ни с позиций политического подхода. Необходимо комплексное решение вопроса. Только в единстве профессиональной служебной деятельностью, социально-правового института и публично-правового отношения можно целостно и системно представить такое сложнейшее социальное явление, как государственная служба
Российский законодатель отдаст предпочтение деятельностному подходу и определяет государственную службу прежде всего как профессиональную служебную деятельность. В этом заключается сущность государственной службы.
По своему происхождению государственная служба имеет ярко выраженный публично-правовой характер. Именно закон и право исторически сформировали и определяют правовые и организационные основы и принципы государственной службы, устанавливают правовой статус государственных служащих, регулируют государственно-служебные отношения в процессе прохождения государственной службы.
По социально-экономическим и политическим результатам и последствиям государственная служба имеет политический характер, поскольку характеризует степень эффективности работы властей.
По своему предназначению она имеет административный (управленческий) и сервисный характер.
По качеству и эффективности выполняемой деятельности государственная служба имеет профессиональный характер.
Типология государственной службы. Это также сложная и неоднозначная проблема. Государственную службу можно классифицировать по разным основаниям и критериям — внешним и внутренним. В системе публичного государственного управления она занимает срединное положение, находясь между политической властью и местным самоуправлением. В рамках государственной власти государственная служба представляет собой вторичную, административную власть наряду с первичной политической властью (принцип дихотомии власти).
По внутренним уровням государственная служба России подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. По ветвям государственной власти государственная служба условно делится на законодательную (парламентскую), исполнительную и судебную государственные службы. По видам государственная служба официально дифференцируется на гражданскую, военную и правоохранительную.
Модели государственной службы также многовариантны. Мировой опыт государственного строительства показывает, что существуют административная, должностная, карьерная, партийная, трудовая, патронатная, либеральная, сервисная и иные модели государственной службы. Как правило, они проявляют себя в смешанном виде при доминировании одной из моделей. Так, в Советском Союзе была смешанная партийно-трудовая модель функционирования государственного аппарата. В современной российской государственной службе, на наш взгляд, сейчас у нас преобладает административно-должностная модель.
По прохождению государственной службы существует две традиционные модели государственной службы: должностная и карьерная.
Особенностью должностной системы является наличие реестра государственных должностей государственной службы с четко определенными полномочиями и условиями их замещения. Основным критерием продвижения по службе являются не выслуга лет, не опыт, а наличие специальных знаний и принадлежность к команде руководителя. Здесь имеются большие возможности для быстрого карьерного роста, но мало гарантий стабильности государственной службы. Во многих случаях служба таких чиновников регулируется срочными служебными контрактами.
Для карьерной системы государственной службы характерны жесткая иерархия должностей, классных чинов, а также широкий перечень государственных гарантий и привилегий. Чиновник в ходе пожизненной государственной службы последовательно проходит все должностные ступени служебной карьеры. Здесь в условиях конкурсного отбора продвижение по службе носит плавный характер. Основными критериями продвижения вверх при карьерной системе являются заслуги, деловые качества и выслуга лет при безупречной службе.
Преимущественно карьерная система государственной службы сейчас существует в Германии, Японии. Италии, а преимущественно должностная — в США. Великобритании, Швеции. В современной России, на наш взгляд, сформировалась смешанная модель: для категорий должностей «руководитель» и «помощник (советник)» — должностная, для категорий «специалист» и «обеспечивающий специалист» — карьерная.
Решение проблемы классификации публичной службы в масштабе государства и общества требует, на наш взгляд, расширения представлений о системе служения граждан в институтах государства и общества. Дело в том, что понятием «государственная служба» не исчерпывается вся система служебной деятельности в государственных органах.
В пирамиде государственной власти государственная служба занимает центральное положение. Это административная власть. Выше ее находится государственно-политическая власть. Ее представляют политики — лица, замещающие государственные должности Российской Федерации или ее субъектов. Их службу можно условно назвать политической службой. Нижний, наиболее приближенный к населению уровень власти — муниципальная служба в органах местного самоуправления. Структурно служба в органах местного самоуправления входит в систему государственного управления, но не является государственной.
Исходя из сказанного целесообразно говорить о публичной службе в институтах государства и общества.
Фактически публичная служба в Российской Федерации состоит из трех уровней:
- публичной политической;
- публичной государственной;
- публичной муниципальной.
Публичная политическая служба в отличие от двух других в России не зафиксирована законодательно. Жизнь показывает, что вопрос о месте и классификации государственной службы в системе государственной власти нужно рассматривать шире — в контексте институтов всего государства и общества