Государственное управление как основная функция государственной гражданской службы

Любой вид управления объективно обусловлен самим фактом объединения людей и их взаимодействием в рамках такого объединения. Чем больше людей включено в это сообщество, тем сложнее их взаимодействия. Народ, объединенный в государство и взаимодействующий в его рамках, создаст жизненно важную для исторического существования систему управленческих отношений. Он нуждается в системе государственного управления очень высокого уровня и качества.

Механизмом этого управления является государственная служба, главная функция которой — реализация целей и задач государства и осуществление услуг населению. Поэтому любые практические вопросы государственной службы как инструмента государственного управления приобретают свой истинный смысл лишь в соотношении с государственным управлением и под углом зрения соотношения его с государственной службой.

Одним из главных недостатков советской системы государственного управления было то, что в государстве и обществе существовали и воспроизводились разрыв, противопоставление, а то и отчуждение между субъектами управления (властью) и управляемым объектом (народом), между управленческой деятельностью политиков и деятельностью людей по производству материальных, социальных и духовных благ. Этот порок государственного управления в какой-то мере сохранился и сегодня. Особенно глубок этот разрыв между государственным аппаратом и гражданский обществом. В России еще с XIX в. существовало как бы два противоположных лагеря, две социальные группы — управляющие и управляемые — с характерными для каждой из них идеалами, ценностями, интересами и целями.

В этом отношении и сегодня мало что изменилось. Не так давно в одном из посланий Президента РФ Федеральному Собранию в этой связи говорилось: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»¹Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля..

Поэтому многие преобразования, которые в наши дни предпринимаются в государственном аппарате, по сути, не затрагивают гражданское общество, не влияют сколько-нибудь ощутимо на жизнь людей. Власть приспосабливает аппарат прежде всего к своим интересам, реформирует его для себя. Ликвидировать эту негативную тенденцию можно в ходе осуществления очередного этапа реформирования и развития системы государственной службы (на 2009-2013 гг.).

Государственное управление представляет собой основополагающую функцию государственной гражданской службы. У военной и правоохранительной государственной службы иные функции — обеспечение обороны и безопасности государства; обеспечение безопасности, законности и правопорядка, защита прав и свобод человека и гражданина²Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Ст. 5—7..

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие государства на общество как систему по реализации государственной власти, целей, задач и функций государства.

Целесообразно разграничивать понимание государственного управления в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова под государственным управлением понимается публичное управление делами государства и общества, которое осуществляются всеми органами государства и во всех ветвях власти. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти — законодательные, исполнительные, судебные. Их управленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности (политики). Сущность их действий — осуществление главным образом стратегического управления. В узком смысле слова государственное управление — это только исполнительная деятельность государства, его органов исполнительной власти и должностных лиц.

Как показывает анализ проблемы, механизм государственного управления структурно включает в себя четыре основных уровня, или компонента. Если рассматривать данный механизм как властную пирамиду, то первый (верхний) уровень будет занимать концептуальная, научно-теоретическая база государственного управления; второй уровень — нормативно-правовая база государственного управления; третий уровень — организационные основы этого управления в лице государственного аппарата (государственной службы); четвертый уровень — технологический — формы, способы и методы государственного управления.

Как видим, государственная служба занимает в этой пирамиде власти и государственного управления центральное (срединное) место, пронизывая своим влиянием все уровни управления. Политики совместно с высокопоставленными чиновниками (административной элитой) формируют господствующую идеологию и теорию государственного управления, разрабатывают соответствующую законодательную базу. Государственные служащие наполняют госаппарат и технологически осуществляют процесс государственного управления.

В научной литературе встречаются три подхода к определению места и роли государственной службы в системе государственного управления:

как механизма государственного управления;
как института государственного управления;
как обеспечения и исполнения управленческих полномочий государственных органов и должностных лиц.

К сожалению, эти положения еще не получили в науке предметного раскрытия.

Исторический опыт показывает, что, чем больше содержание, стиль и методы государственной службы проникнуты управленческим началом, тем выше роль и место этой службы в системе государственного управления.

Нередко понятия «государственное управление» и «государственная служба» смешивают, ставя между ними знак равенства. На самом деле это разные, хотя и близкие понятия. Государственное управление — это упорядочение взаимодействия и взаимосвязей структур и людей в процессе жизнедеятельности общества, а государственная служба — профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц. Налицо иной уровень и качество управления. Государственная служба является механизмом и инструментом государственного управления.

Обществу необходимо такое государственное управление, при котором в его системе — государственном аппарате — широко и с пользой применяется современная научная мысль, принят свободный поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее квалифицированные специалисты по различным сферам управления, где идет открытое сравнение результатов управления с вложенными затратами.

Подобная система государственного управления должна отличаться следующими характерными чертами:

глубоким учетом в управленческих решениях и действиях объективных условий и субъективных факторов жизни и деятельности, динамики и тенденций их изменения;
ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей;
тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, общественной экспертизой принципиальных государственных решений и динамики государственной кадровой политики;
открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно создавать и осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем новые управленческие технологии;
гибкостью и адаптационностью всех элементов управляющей системы, высоким потенциалом ее постоянного самосовершенствования.

Разумеется, задача повышения уровня государственного управления является комплексной и требует усилий не только от тех, кто действует в рамках государственной службы. Определяющее место здесь принадлежит политической системе общества, которая должна способствовать поступлению на политические государственные должности людей, имеющих высокие общекультурные, профессиональные и личностные качества.

Исключительно важную роль здесь играют образовательная система, СМИ, семья и т.п. Но решающий вклад может и должна внести государственная служба. Дело в том, что управление обществом осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которой лежит профессиональная служебная деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. государственная служба.

Государственная служба выполняет следующие основные задачи государственного управления:

выработка проектов экономического, социального, политического развития страны;
подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;
проектирование организационных структур власти;
исполнение принятых решений;
анализ, мониторинг, экспертиза, прогнозирование, координация и т.д.

Государственное управление является первичной функцией различных ветвей и органов государственной власти. Но если для политиков, высших органов власти Российской Федерации — Администрации Президента Правительства. Федерального Собрания — государственное управление является только одной из многочисленных социальных функций, то для государственной службы это основная, ведущая функция. В этом коренное отличие государственной службы от государственного управления. Одно из характерных свойств государственной службы — преимущественно управленческий характер деятельности ее кадров.

Другое отличие заключается в том, что государственные служащие должны быть профессиональными управленцами, тогда как от лиц, занимающих государственные должности (политики), этого в большинстве случаев не требуется. Поэтому государственные служащие должны обладать управленческими знаниями, умениями, навыками и способностями. Как свидетельствует опыт других стран, такой подход позволяет рационально соединить людей и ресурсы, добиться высшего уровня эффективности государственного управления.

Нельзя согласиться с утверждением, что управляют только лица, занимающие политические должности. В этом случае управление сводится к принятию решений. На самом деле управление включает и другие важные социальные действия: сбор, обработку и обобщение информации, подготовку проектов решений, организацию исполнения, координацию деятельности, регулирование и ряд других функций управления, которые осуществляют государственные служащие. Без таких управленческих действий было бы невозможным принятие управленческих решений и эффективная работа лиц, занимающих государственные должности.

Практика показывает, что нередко среди политической элиты имеют место взгляды на государственную службу как «служанку» политики. На наш взгляд, недооценка роли государственной службы происходит во многом из-за преувеличения отдельными лицами нормы Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, которая гласит, что государственная служба — это профессиональная служебная деятельность.

В процессе государственного управления разные категории служащих играют неодинаковую управленческую роль. Эту роль играют гражданские служащие категории «руководители». Однако в гражданской службе эта роль присутствует, и она всегда жизненно важная, незаменимая. От нее зависит качество решений по важнейшим государственным делам. Элемент «обеспечения» имеется и в работе лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, т.е. политиков: они тоже обеспечивают исполнение этих должностей в соответствии со сложившимся разделением труда в сфере управления государством.

Определение сущности государственной службы как управленческой деятельности имеет принципиальное значение во многих аспектах, но прежде всего для системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих. Гражданские служащие должны прочно овладевать управленческими знаниями, умениями и навыками. Если же считать, что государственная служба не имеет управленческого характера, в учебных программах государственных служащих должны быть другие дисциплины.

Между тем гражданских служащих Российской Федерации, имеющих на сегодняшний день базовое образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» или «Управление персоналом», ничтожно мало³Статистический бюллетень. М.: Росстат. 2005..

Управленческое содержание государственной гражданской службы имеет важнейшее значение для ее прохождения: приема на службу, организации конкурсов и испытаний, проведения аттестаций и выбора критериев оценки деятельности государственных служащих. Все эти составные элементы прохождения гражданской службы и управления ею следует рассматривать под углом зрения управленческого содержания труда государственных гражданских служащих. При этом само выделение гражданских служащих из общей категории государственных служащих осуществляется по критерию причастности к выполнению функции именно государственного управления.

Трудности понимания управления как функции государственной гражданской службы нередко вызываются различием в трактовке понятия «функция». В социологии функцию часто определяют следующим образом: выражение зависимости при взаимодействии между двумя или более переменными факторами; совокупность процессов, происходящих в рамках объекта исследования; желаемый результат социального действия. В юриспруденции функции государственного управления и государственной службы понимаются как вид властных воздействий государства на общественные процессы, как основные направления реализации правовых норм⁴Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 85; Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С. 72-73..

К государственной службе наиболее близко подходит определение функции как обязанности, направления деятельности, задачи в системе государственного управления. Любая функция государственного управления имеет правовую форму, которая выражается в разработке проектов законов и других нормативных правовых актов, реализации законов государства, соблюдении законодательства, предупреждении нарушений законности.

Применяя отраслевой критерий, можно сгруппировать управленческие функции гражданской службы следующим образом:

организационно-регулирующие;
информационно-аналитические;
стимулирующие;
контрольные;
воспитательные;
регулятивные;
охранительные.

В качестве признаков, отличающих государственную гражданскую службу как управленческую профессиональную деятельность в системе государственного управления, можно назвать следующие.

1. Государственная гражданская служба — это форма организации аппарата в целях выпал нения задач государственного управления. Гражданские служащие активно участвуют в выработке проектов законов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику государства, предметно занимаются подготовкой предложений об изменениях в структуре государственных органов, текущих решений по вопросам, требующим государственного регулирования.

2. Работа с кадрами государственного аппарата — важнейшее направление государственного управления и государственной службы, которое называется «кадровая работа». Эта работа ведется в целях улучшения качественного состава государственного аппарата, обоснования и реализации квалификационных требований, прогнозирования потребности в кадрах, комплектования и развития аппарата государственных органов путем организации конкурсов по замещению вакантных должностей, квалификационных экзаменов, аттестаций, установления материальных стимулов службы (размеров денежного содержания, премий, пенсий, и др.), разработки критериев, регулирующих прием, увольнение, продвижение по службе, профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих.

3. Государственная служба является подсистемой общей публичной системы управления политическими, социальными и экономическими процессами. В соответствии с этим в содержание государственной службы входит реализация программ социального и экономического развития страны в целом и регионов в отдельности, исполнения законов государства, бюджета страны. Через государственную службу по определенным министерствам и ведомствам осуществляется регулирование рыночной экономики.

4. Государственная служба выполняет ряд важных социальных задач государственного управления: производство социальных услуг, реализацию интересов, прав и свобод граждан, разрешение социальных конфликтов и т.п. Совокупность норм, регулирующих сферу жизни и труда людей, позволяет рассматривать государственную службу как один из важнейших социальных институтов в системе публичного управления делами государства и общества.

5. Государственная служба как управленческая деятельность имеет свою цель, средства, формы и методы реализации, свой процесс и результат. В соответствии с действующим законодательством целью деятельности государственных гражданских служащих является обеспечение исполнения полномочий государства, государственных органов и должностных лиц. Средства достижения этой цели включают: управленческие решения, распорядительные, организационные, контрольные и стимулирующие действия по регулированию деятельности и поведения физических и юридических лиц. Результат деятельности государственной гражданской службы — прогрессивное развитие тех сфер общественной жизни, которые входят в компетенцию данного государственного органа.

6. Важным направлением развития государственной службы как управленческого института является освоение современных технологий управления. На базе этих технологий должна строиться исполнительная власть и государственная гражданская служба в процессе их организации, реформирования и развития. Основным каналом освоения новых управленческих технологий должна быть система дополнительного профессионального образования гражданских служащих — профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки.

7. Государственная гражданская служба имеет управленческий характер, поскольку ее организация строится в соответствии с достижениями науки теории управления. В соответствии с этой наукой важнейшими чертами гражданской службы являются: четко установленная иерархия должностей; точное определение должностных функций; подбор и назначение кадров на основе служебного контракта с учетом их заслуг и деловых качеств, профессионального мастерства; исполнение должности в качестве единственного и главного занятия служащего; строгая дисциплина, контроль, ответственность.

В современный период основные новации в государственной гражданской службе также связаны с достижениями науки управления (менеджмента). Веберовская рациональная модель построения государственного аппарата дополняется теорией неформальных организаций, идеями рентабельности и открытости системы государственного управления, ее децентрализации и менеджеризации.

8. В конечном счете, государственное управление сводится к выработке, принятию и реальному исполнению управленческих решений. В них сосредоточиваются замысел и потенциал управляющих воздействий. Но, чтобы он состоялся, ему должна предшествовать сильная экспертная аналитико-прогностическая работа. Это прерогатива государственной гражданской службы, которая таким способом принимает активное участие в выработке управленческих решений.

Следовательно, государственное управление, опирающееся на государственную власть, является основной функцией государственной гражданской службы. Это отражается на ее целях и задачах, организации. составе и профессионально-управленческом развитии кадрового состава, социальном и правовом статусе государственных гражданских служащих.

Государственная гражданская служба является механизмом, инструментом и технологией государственного управления. Обеспечивающий характер государственной гражданской службы ни в коей мере не означает ее второстепенности в системе государственной власти и не меняет ее управленческой сущности.

Государственная служба, находясь между властью и народом, государством и гражданским обществом, решает главную задачу — административную. Оставаясь подчиненной политике и власти, государственная гражданская служба тем не менее оказывает на них огромное воздействие. С одной стороны, она находится в соприкосновении с политической деятельностью, а с другой — имеет обусловленную законодательством определенную степень автономии, которая необходима для решения комплекса административных и социальных вопросов.

На современном этапе объективно повышается роль системы государственной службы в управленческой деятельности, в осуществлении государственных функций. Преуменьшение роли государственной гражданской службы, недооценка возможностей административно-управленческого персонала, а также его неэффективное использование отрицательно сказываются на качестве государственного управления.

Политическая власть в государстве делегирует гражданской службе определенную часть своих властно-управленческих полномочий и передает в ее руки всю административную власть. При этом государственная гражданская служба должна выполнять еще одну задачу: повседневно участвовать в реализации целей и задач государства и разрешении объективно существующих противоречий между политикой с ее многовекторностью, непостоянством и плюрализмом и единством государства с его традиционной строго определенной и постоянной политической и социально-экономической направленностью.