Политическая власть и государственная служба: общее и особенное

Среда формирования и функционирования государственной службы требует исследования и учета набора внутренних и внешних по отношению к ее институтам факторов, постоянно и сущностно взаимодействующих с ней. Это факторы политические, экономические, социальные, демографические, этнические, культурные, духовные, международные и другие. Все они взаимодействуют со структурами государственной службы. Считать, что государство в лице чиновника априори занимает доминирующее положение в обществе — значит обеднять проблему, хотя стереотип подобной односторонности традиционно присущ российскому типу государственности и часто находит свое отражение в журналистике.

Рассмотрим на этом фоне более подробно логику взаимоотношений политической власти и государственной службы.

Сущность политической власти заключается в определении государственной политики, формулировании стратегических целей и задач развития и укрепления государства, общества. Необходимость осуществления такой политики, устройства необходимого социально-политического порядка в обществе вызвала к жизни другую не менее важную сферу деятельности — административную, что означает появление наряду с политиком другой важной управляющей фигуры — администратора, чиновника бюрократа

Анализ показывает, что сильнее всего на организацию и деятельность государственной службы влияют политика, политические факторы. Декларации, что государственная служба должна быть вне политики, как и заявления, что ее структуры должны активно участвовать в политической жизни, — это крайности. К тому же они не снимают актуальности анализа взаимодействия политики и государственной службы. Ведь решение о типе государства, основных параметрах его устройства и функционирования, а также о целях и ценностях государства — акт, всецело политический, принимаемый органами политического руководства обществом.

Давление со стороны заинтересованных групп, политических партий (лоббизм) — это один актуальный срез данной проблемы. Другая, не менее важная сторона — организация участия структур государственной службы в подготовке и принятии политических решений, например в форме консультирования, информационно-аналитического обеспечения, подготовки проектов решений и т.п. Не нужно забывать и проблему участия государственных служащих в функционировании политических учреждений. В этой связи следовало бы учитывать отечественный и зарубежный опыт участия государственных служащих в политическом процессе.

Основы взаимосвязи и взаимодействия политической власти и государственной службы в Российской Федерации определены конституционно, законодательно.

Среди правовых основ регулирования отношений между политиками и администраторами, замещающими высшие и главные должности государственной службы, важнейшими правовыми актами, в которых нашла отражение эта проблема, являются Конституция РФ и федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. № 79-ФЗ, указ Президента РФ «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» 2005 г. № 1574.

В указанных законодательных актах достаточно четко разграничены государственные (политические) должности и должности, замещаемые на государственной гражданской службе. К первому виду относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами. Государственные должности субъектов РФ, определяемые уставами субъектов РФ, предназначены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Они включены в Реестр государственных должностей Российской Федерации и относятся к политическим должностям. Ранее это была категория «А», теперь это «лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Законодательством Российской Федерации предусмотрены должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, заметающих политические должности. Это и есть должности государственной службы. В соответствии с действующим законодательством эти должности, ранее относимые к категориям «Б» и «В», теперь подразделяются на следующие категории: «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты».

Государственную власть наряду с политиками осуществляет значительная часть государственных служащих — должностных лиц. В соответствии со статусом занимаемой должности они имеют право совершать властные действия по управлению людьми и социальными институтами: принимать решения по вопросам деятельности соответствующего государственного органа или его подразделения; применять методы поощрения и наказания; принимать на работу и увольнять с работы служащих и т.п. Должностные лица наделены своей компетенцией — властными правами, обязанностями, ответственностью, которые определены законодательно и влекут за собой юридические последствия.

Как соотносятся между собой государственная служба (административная власть) и государственное политическое руководство (политическая власть)?

Между политиком (законодателем) и администратором (управленцем, исполнителем), между политической и административной деятельностью немало общего. Общие черты политической и административной власти следующие.

Во-первых, это два вида общественно полезной деятельности. Политик и администратор призваны служить обществу и решать задачи, связанные с общественным развитием. Во-вторых, политика и администрирование — два взаимосвязанных социальных явления. Политика без администрирования бессильна, администрирование без политики бессодержательно. Политика нуждается в административных механизмах реализации.

Администрированию в государственной сфере необходимо политическое целеполагание. Взаимодействуя, политика и администрирование усиливают друг друга. В-третьих, эффективность политики и администрирования достигается только тогда, когда между ними устанавливаются органическое сопряжение, гармония. Это обычно происходит в условиях, когда администраторы разделяют идеал политиков, являются носителями тех же политических и общественных ценностей.

Объединяет государственную власть и государственную службу прежде всего отношение к государству: и та и другая является государственной.

Публичную службу делает государственной следующее:

характеристика службы как «государственной» означает, что ее содержание, принципы и функции являются производными и определяются сущностью государства, его местом и ролью в жизни общества;
государственная служба обеспечивает решение как общегосударственных политических, так и административных, государственно-управленческих задач, отражая, таким образом, основные функции и черты государства;
государственный служащий действует от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Эти вопросы не могут не иметь властного характера;
государственная власть осуществляется посредством прежде всего государственной службы. На всех уровнях государственная власть институциализируется и оформляется в специализированных учреждениях (аппаратах власти), в должностях, в том числе должностях государственной службы. Эти должности по своему содержанию являются совокупностью управленческих функций и властных полномочий;
государственная служба реализует волю государства выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью правовых, организационных и идеологических механизмов;
государственная служба реализует на практике принуждение, монополия на которое принадлежит, как известно, исключительно государству.
государственная служба является реальным проводником идеи государственности. Исторический опыт организации и функционирования государственной службы России свидетельствует о том, что государственная служба — это стержень государства, его опора, одно из основных звеньев государственного управления. Эта служба — один из ведущих факторов единства нашей страны, формирования цивилизованной государственности, обеспечения ее прочности, высокого динамизма и демократичности;
с содержательной стороны существенно то, что государственная служба от имени государства использует основные методы государственной власти — планирование, прогнозирование, организацию, убеждение, контроль. С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами государственной власти решения, программы, законы, указы, нормы, правила, запреты, предписания. Таким способом реализуется рационально-правовая модель государственной власти, построенная в свое время М. Вебером.

В реализации государственной власти особо важное значение имеют взаимоотношения политиков и администраторов. Как политики влияют на государственную службу?

Лица, занимающие государственные должности (политики), оказывают чрезвычайно большое влияние на государственную службу. Они формально и фактически руководят и управляют государственной службой, способствуют укреплению позиций государственной службы, расширению ее возможностей в осуществлении государственной власти.

Политическая власть выполняет следующие функции:

определяет правовые основы и правовой статус государственной службы, ее структуру, цели, задачи, функции, принципы построения и функционирования;
формирует ее кадровый состав — руководителей и помощников (советников) и опосредованно (через конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены, личные собеседования) — состав государственных служащих — специалистов и обеспечивающих специалистов;
организует, координирует и контролирует деятельность государственных служащих, в том числе по реализации властных полномочий;
обеспечивает единство требований к государственной службе, заботится об ее авторитете в обществе, социальном статусе.

Опыт показывает, что влияние политиков на государственную службу должно быть оптимальным. Чрезмерное влияние политической власти на государственную службу слишком опасно и при определенном стечении обстоятельств может привести к дестабилизации общества. И наоборот, при пассивности политической власти автоматически происходит падение престижа и дискредитация государственной службы.

За этим следует, как правило, смена ее состава. Поэтому так важно, чтобы государственная служба была в меру деполитизированной и абсолютно департизированной, т.е. независимой от политической власти в решении тех вопросов, которые находятся в рамках ее компетенции. Это также касается вопросов стабильности корпуса государственных служащих, их карьеры, социальной защищенности.

Но не следует и преувеличивать роль политиков в государственном управлении. В большинстве случаев политики не имеют профессиональных управленческих знаний, умений и навыков. Вследствие этого они вынуждены либо доверять профессиональным управленцам, т.е. государственным служащим, делегировав им часть своих властных полномочий, либо брать управление на себя, что чревато тяжелыми ошибками для страны. Отечественный опыт показывает, что это случается не так уж редко. Ситуация осложняется, когда на государственную службу люди подбираются не по конкурсу, а по личным связям, по протекции политиков. Тогда из государственной службы вымывается то ядро профессионалов-управленцев, которое и обеспечивает исполнение государственных функций. В этом случае политикам не на кого опереться.

Важным моментом является то, что при определенных обстоятельствах государственные служащие могут доминировать над политиками. К таким государственным служащим относятся высокопоставленные чиновники высшей и главной групп должностей, доминирование которых над политиками основано на следующих преимуществах¹Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993. С. 79-84.:

контроле над информацией, необходимой для принятия государственных решений;
наличии профессионального опыта государственного управления;
наличии специальных знаний государственного управления, которых политики, особенно молодые депутаты, могут не иметь;
контроле над ресурсами — распределением финансовых, кадровых, правовых и иных ресурсов государственного органа;
принадлежности к кадровым командам высших руководителей, к доверенным группам профессионалов-управленцев, если эти группы имеют высокий социально-политический все (статус).

Наряду с объединяющими чертами между политической властью и государственной службой существуют серьезные различия.

Политическая власть не может и не должна заниматься административным управлением. Это не ее прерогатива Административная власть не может заниматься и не занимается всеми вопросами государственного политического управления. Она всецело сосредоточивается лишь на деятельности государственного аппарата. Известный французский ученый, специалист по вопросам государственной службы Ролан Драго считает, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти»²Драго Р. Административная наука: Пер. с фр. М.. 1982. С. 5..

Следовательно, именно государственная политическая власть — предмет государственного политического управления, тогда как предметом государственной службы является государственная административная власть.

Немецкий социолог Макс Вебер относил политиков и администраторов к двум во многом противоположным типам. Он определил различия между политиками и чиновниками. Ученый справедливо считал, что у них:

разный источник власти и формальный характер ее приобретения (выборы для политика и назначение для администратора);
разные сферы ответственности (политика — за выработку политического курса, администратора — за эффективность его проведения);
разные формы контроля за их деятельностью (общественный для политика и административный для чиновника);
разные критерии оценки деятельности (для политиков таким критерием является соответствие его деятельности воли избирателей, для администратора — соответствие установленным законам и предписаниям);
разные технологии деятельности (политические технологии у одной стороны, административные — у другой)³Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990. С. 665..

Различия между политиками и администраторами не должны заслонять главного: их партнерства в выработке и проведении эффективной государственной политики. В государственном управлении они взаимно дополняют друг друга.

В современной России в соответствии с Конституцией РФ узаконено деление государственной власти по ее ветвям и уровням — основополагающий принцип, характерный для любого демократического государства Россия как федеративное государство имеет два уровня власти и государственного управления — федеральный и субъектов Федерации (региональный). В соответствии с этим два уровня имеет и отечественная государственная гражданская служба. Федеральная государственная служба включает в себя все три вида государственной службы — гражданскую, военную и правоохранительную, а государственная служба субъектов РФ является гражданской.

Федеральная государственная служба — это совокупность всех видов государственной службы федерального уровня, связей и отношений между ними, находящаяся в ведении Российской Федерации: Администрация Президента РФ; Аппарат Правительства РФ; аппараты палат Федерального Собрания; аппараты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; аппараты федеральных органов государственной власти.

Государственная гражданская служба субъекта РФ находится в ведении субъекта РФ. Согласно действующему законодательству ее правовое регулирование находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а организация — в ведении субъекта РФ⁴Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»..

Таким образом, государственная служба активно участвует в реализации государственной власти. От имени государства она использует все средства реализации государственной власти: закон, убеждение, авторитет, принуждение.

В реализации властно-управленческих полномочий важное значение имеют отношения государственной службы и политической власти. Практика показывает, что политические факторы сильнее всего влияют на организацию и функционирование государственной службы. Реализация властных функций государственной службой осуществляется под руководством политиков. Однако и они довольно часто испытывают властное влияние государственных служащих-чиновников.