Концепция дихотомии государственной власти
Для осуществления политики стабильности нужно эффективное государство. Однако, несмотря на многие позитивные изменения, эта проблема в полной мере не решена. Очевидно, что ее решение лежит в плоскости определения места и роли административной власти в системе государственной власти и управления.
Проблема места и роли государственной службы в системе власти и государственного управления всегда имела не только теоретическое, но и большое политическое значение. От ее решения во многом зависели характер государственного режима и направленность государственного строительства.
Сегодня значимость данной темы определяется ее актуальностью и усиливается тем обстоятельством, что Россия находится на очередном этапе реформирования системы государственной службы. Мы все еще стоим на распутье — какой тип государственной службы нам следует строить — активного служения обществу и государству или пассивного обслуживания полномочий государственно-политической элиты. От выбора этих парадигм зависят подходы к теории и организации государственной службы, управления ею, а также эффективность государственной власти.
Находясь между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, административную и социальную миссии. Государство, представляющее собой легальную и легитимную власть в обществе, реализует свои цели и задачи посредством государственного руководства и управления. Основным же механизмом и институтом этого управления является государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи и взаимодействия политической власти, государственного управления и государственной службы. И от того, какое место занимает государственная служба в системе власти и управления и какую роль она в ней играет, зависит очень многое в стране и обществе.
В России на современном этапе развития политических и административных органов власти складываются новые отношения между политиками и государственными служащими.
Государственная служба, находясь в одном ряду с такими явлениями, как государство, государственная власть, государственное управление, взаимосвязана с ними и только через влияние на них может проявлять себя, реализоваться, анализироваться и оцениваться. Прежде чем говорить о государственной власти и концепции ее разделения, следует определиться с понятиями «власть», «государство», «государственное управление».
В научной литературе власть, управление и государственная служба, как правило, исследуются раздельно, что затрудняет выявление их взаимосвязей и взаимозависимостей. Совершенно очевидно, что эти элементы социальной структуры не тождественны, но очень близки, взаимоувязаны и взаимообусловлены. Исследование вопроса показывает, что данная проблема, несмотря на свою очевидную востребованость, представлена в научной литературе весьма лаконично1Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М.: РАГС, 2002; Турчинов А.И. Теоретико-методологические проблемы становления государственной службы России: проблемы становления и развития. М.: РАГС, 2001; Лытов Б.В. Управленческие отношения в государственной службе. М., 2003; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М.: РАГС, 2005; Государственная служба / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д: СКАГС, 2004..
Изучение поставленной проблемы следует начать с определения понятий «власть» и «государство». Существует множество определений власти, разные методологические школы пытались понять и объяснить этот феномен. Все ученые и политики неизменно сходились в одном: власть начинается там, где возникает подчинение. Мы исходим из понимания власти как реализации возможности и способности субъекта человеческих отношений (в частности, государства) осуществлять свою валю, оказывая определяющее воздействие на деятельность и поведение людей с помощью различных средств, приемов и способов. При этом средствами реализации власти могут быть убеждение, авторитет, принуждение, насилие.
Власть — это форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление в деятельности и поведении людей, социальных групп и классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов2Энциклопедический словарь работника кадровой службы. М., 1999. С. 40.. Сущностью власти являются отношения руководства и подчинения. В основе подчинения одного человека другому лежит неравенство: естественное (физическое, интеллектуальное) и социальное (статусное, должностное, финансовое, экономическое и т. д.).
Под структурой власти понимаются ее компоненты и движущие силы: субъект власти, объект, средства (ресурсы) и процесс, приводящий все это в движение для достижения определенной цели.
Субъект власти воплощает ее активное направляющее начало. Это управляющий элемент — человек или группа людей, подготавливающие и разрабатывающие определенные политические решения и воздействующие на процесс их принятия и осуществления в политической системе общества. В роли политического субъекта властных действий выступают не только облеченные властью физические лица, но и сама власть в виде государства правительства парламента и других корпоративных образований.
Объект власти — пассивное начало во властных отношениях, управляемый элемент. Это лица или органы, на которые направлено действие вышестоящего политического спектра. В иерархии власти, как правило, предполагается, что объект власти является таковым только по отношению к вышестоящему органу, но по отношению к нижестоящему органу он является субъектом власти.
Отношения между субъектом и объектом власти не могут быть равноправными. Субъект власти отдает распоряжения и рассчитывает на их выполнение объектом власти, т.е. на подчинение последнего. Обычно отмечаются следующие основания для подчинения людей: страх, доверие и интерес. Это, безусловно, так. Но есть еще одно важное основание для подчинения одного человека воли другого — чувство долга.
Под ресурсами власти в широком смысле понимается все то, что индивид или группа могут использовать для влияния на других; в узком смысле — те средства, которые использует или может использовать субъект, чтобы достичь своих целей. Средневековый итальянский ученый и политик Н. Макиавелли определял ресурсы власти как возможность государя в случае надобности отстоять себя собственными силами с помощью своих людей, войска, денег или прибегнуть к помощи со стороны.
Власть многовариантна. Бывает политическая, экономическая, финансовая, военная, духовная и иная власть. Наиболее важный вид — политическая власть. Ее главная отличительная черта заключается в том, что решения, принимаемые субъектом власти, становятся обязательными для всего общества. Политическая власть — это реальная способность и возможность определенных общественных сил проводить свою волю в политике и правовых нормах в соответствии со своими потребностями и интересами. В основе политической власти лежит особый тип социального неравенства — неравенство политическое, закрепленное правовыми нормами и обычаями. Политическое неравенство создаст предпосылки для управления обществом. Политическая власть находится в руках правящей политической группы (элиты) общества.
Итак, политическая власть — это система социально-политических отношений, выражающих возможность, способность и право кого-либо решающим образом влиять на действия и поведение других людей или групп, т.е. подчинять их, опираясь на свои волю и авторитет, правовые и моральные нормы, угрозу применения силы и наказания в случае неповиновения.
Государство — это механизм осуществления политической и иной власти в обществе. Существует масса определений этого института — и как инструмент регулирования отношений в обществе, и как инструмент классового насилия. Государство существовало не всегда: оно возникло в древности на определенном этапе развития человеческого сообщества. Существует множество теорий образования государства главными из которых являются теории насилия, общественного договора, патриархальная, ирригационная. Государство выполняет важные функции регулирования отношений, поддержания порядка в обществе и защиты его от внешних угроз.
Политическая власть в руках государства и правящей политической элиты превращается в государственную власть. Государственная власть есть способ осуществления государственного управления и реализации функций государства.
Механизм власти, прежде всего государственной, образует совокупность различных форм представительства:
- органов, организаций и учреждений власти;
- нормативных правовых актов, регулирующих отношения в социуме;
- господствующей идеологии власти.
Практика показывает, что развитый механизм государственной власти представляет собой чрезвычайно сложную структуру. Среди элементов механизма организации и функционирования власти обратим внимание на такие его стороны, как руководство и управление.
Руководство заключается в выработке и принятии правящей в государстве группой принципиально важных для общества решений, в определении его целей, задач, перспектив. Такие решения составляют содержательную сторону воли господствующих социальных групп, стоящих у власти. Она фиксируется, как правило, в документах, одобренных высшими форумами политических организаций, доминирующих в обществе сил (съездами, форумами). В последующем эти решения получают законодательное оформление в государственно-правовых актах, после чего они становятся обязательными для всех членов общества.
Управление есть деятельностно-практическое сознательное воздействие на общество в целях обеспечения его эффективного функционирования и развития. Государственное управление — практическое применение власти, т.е. предъявление определенных требований к различным субъектам общественных отношений и побуждение их следовать этим требованиям ради достижения поставленных целей. То есть государственное управление — это непосредственная практическая деятельность по осуществлению принятых политических решений. Данным видом деятельности занимается главным образом создаваемый в структуре власти и органов государственного управления административный аппарат, называемый государственной службой.
Рассматривая диалектику взаимоотношений государства, общества и государственного управления, следует начать с того, что государство как специально созданный институт управляет обществом, поддерживая в нем стабильность, порядок и защищая его. Государство является субъектом управления, общество — объектом. Процесс управляющего воздействия государства на общество и есть государственное управление. Государство, представляющее собой государственную (политическую) власть в обществе, реализует свои цели и задачи прежде всего посредством государственного управления — важнейшей функции государства и государственной власти. Государственное управление — это способ осуществления государственной власти.
Чтобы привести процесс государственного управления в действие, необходим механизм, инструмент. Им является государственная служба, которая непосредственно претворяет в жизнь цели и задачи государства. Следовательно, она есть механизм государственной власти. Но одновременно государственная служба является частью государственной власти — не политической, а административной.
В числе первых идею о разделении (раздвоении) государственной власти на политическую и административную, на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Вивьен в своей книге «Очерки об администрировании»3Вивьен А. Очерки об администрировании. М., 1998.. Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах тогда молодого американского ученого Вудро Вильсона, который впоследствии стал президентом США. В историю и науку эта теория вошла как теория дихотомии (раздвоения) государственной власти.
Для понимания данной концепции необходим хотя бы краткий понятийный анализ. Понятие «администрация» происходит от лат. administratio — управление, заведывание, что является производным от существительного minister — подчиненный, слуга. Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти — политической, экономической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для обеспечения осуществления ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат».
Основоположники теории дихотомии государственной власти считали, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям.
Поскольку административные функции отличаются от политических, они должны быть деполитизированы. По мнению Вильсона административные вопросы — не политические. Хотя политика устанавливает задачи для государственной службы, не должно быть терпимо положение, когда политика манипулирует административными структурами. Концепция Вильсона стала убедительным теоретическим обоснованием необходимости перехода к профессиональной государственной службе. В ней был четко определен статус государственного служащего как исполнителя политических решений легитимно действующих властных органов. Его задача — добросовестно и точно выполнить приказ под ответственность приказывающего. Руководящий же деятель (политик), напротив, эту ответственность отклонить не может и не имеет права.
Доктрина дихотомии государственной власти на политическое руководство и государственную службу довольно быстро приобрела широкую известность и признавалась почти всеми политиками и политологами вплоть до начала Второй мировой войны. Распространение этой доктрины имело три основных последствия.
Во-первых, она заложила теоретический фундамент новой науки о государственной службе, которая формировалась как новая ветвь административного права и политологии. Государственная служба концентрировалась на проблемах формирования государственной администрации, рекрутирования, расстановки и обучения государственных служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью.
Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами дала удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной государственной службы — особого вида профессиональной деятельности. Утверждалось, что, поскольку государственные служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, нет необходимости в том, чтобы государственные служащие были непосредственно ответственными перед избирателями
Наконец, в-третьих, дихотомия власти привела к конституированию и установлению основных принципов организации государственного управления, государственной службы и формирования их кадрового состава. В соответствии с ними все официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все государственные служащие (аппаратные работники) должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность.
Именно эта идея заложена в один из основных организационных принципов государственной службы — принцип стабильности, т.е. пожизненного найма работы на постоянной основе. Благодаря этому принципу обеспечивается устойчивость и надежность в деятельности государственных органов. Практика свидетельствует, что в современных условиях сильное государство невозможно без высокопрофессиональной и постоянной государственной службы.
Современные взгляды в мире на дихотомию «политика — государственная служба» неоднозначны. Вторая половина прошлого столетия заставила несколько по-иному посмотреть на проблемы политики и администрирования, соотношения профессионального управления и политики. В Англии по инициативе М. Тэтчер в 1980-е годы были проведены реформы государственной службы, целью которых было преодолеть кастовость государственной гражданской службы и ее излишнюю политизированность. Но английские истинные консерваторы стояли на позициях дихотомии власти. Были предприняты новые попытки по разделению политики и администрирования, введению принципа пожизненного найма и оптимизации прав и привилегий чиновников. Эта концепция рациональной государственной службы стала логическим продолжением концепции дихотомии власти.
Но есть и другая практика, которая ставит концепцию дихотомии власти под сомнение. В ряде западных стран государственным служащим не запрещается заниматься политической деятельностью. Там считается, что ущемление государственных служащих в праве заниматься партийно-политической деятельностью есть ущемление их основного конституционного права как человека и гражданина — права на свободу слова и убеждений, провозглашенного Всеобщей декларацией прав и свобод человека.
В США, например, чиновники не лишены права быть членом какой-либо зарегистрированной партии, высказывать свои политические мнения, посещать партийные мероприятия, занимать партийные посты, использовать свое служебное положение в интересах какой-либо партии. Эти вопросы там отрегулированы законодательно. В Италии, Бельгии и Австрии победившая на выборах партия имеет право на замещение 25% влиятельных высших должностей государственного аппарата.
А в Англии, Швеции, Голландии, Дании служащим запрещено участвовать в партийно-политической деятельности, выступать с публичными политическими заявлениями, занимать партийные послы. Там политические должности и должности государственной службы конституционно строго разделены. Во Франции и Японии положение иное. Здесь отсутствуют ограничения, препятствующие служащим заниматься политической и партийной деятельностью. Разграничительная линия между политикой и государственной службой весьма относительна.
В постсоветской России Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 1995 г. был закреплен принцип внепартийности государственной службы. В новом федеральном законодательстве о государственной службе Российской Федерации этого принципа нет. Нормы федеральных законов не запрещают государственным гражданским служащим заниматься партийной деятельностью, но ставят массу запретов4См.: федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г. № 58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. № 79-ФЗ.. Однако это не касается политической деятельности чиновников, которые в полной мере пользуются активным и пассивным избирательным правом. Жизнь показывает, что строгое правовое разделение политики и администрирования в России в отличие от многих стран Запада пока отсутствует.
Таким образом, для государственной службы деятельность государственного аппарата (администрации) является той объективной реальностью, закономерности которой составляют основное содержание всех ее производственных (служебных) задач. Однако государственную службу, как показывает опыт, нельзя отрывать от политики. Будучи связанной с государством и властью, государственная служба неизбежно политизируется.
Поэтому государственная служба есть институт не чисто административный, как считал Вильсон, а административно-политический. При этом важно, чтобы включение государственной службы в политику не было чрезмерным. Она имеет конкретную прагматическую направленность: добиваться большей внутренней слаженности в деятельности государственного аппарата в целях нормального функционирования государства и государственной власти.