Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Основными способами защиты трудовых прав и законных интересов работников (ст. 352 ТК РФ) являются:

самозащита работниками трудовых прав;
защита трудовых прав работников профессиональными союзами;
государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
судебная защита.

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет Федеральная инспекция труда.

Надзор за соблюдением трудового законодательства означает проверку законности решения работодателя (уполномоченных им лиц), а контроль — проверку этого решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности. Законность есть высшая государственная целесообразность. Однако по мере усиления договорного начала в регулировании трудовых отношений появляется реальная возможность принимать в рамках действующего законодательства наиболее эффективные решения. Это мечет за собой повышение ответственности работодателя (уполномоченных им лиц) не только за законность, но и за целесообразность принятых решений.

Анализ законодательства и практики его применения позволяет выявить следующие основные виды надзора и контроля:

государственный, особыми разновидностями которого являются ведомственный и муниципальный;
судебный, где необходимо выделить прежде всего надзор за соблюдением конституционных прав и свобод работника;
прокурорский, занимающий промежуточное положение между государственным и судебным;
общественный.

Каждый из них осуществляется различными организациями, имеющими определенную компетенцию, полномочия и круг поднадзорных (подконтрольных) объектов.

Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде проводятся в двух основных сферах: установления условий труда и применения установленных условий труда.

В условиях существенного расширения локального и автономного (индивидуально-договорного) регулирования трудовых отношений возрастает значение надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде при установлении условий труда. Условия договоров о труде (как коллективных, так и индивидуальных), ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством, являются недействительными.

Другой сферой надзорно-контрольной деятельности является применение установленных условий труда.

В каждой из названных сфер следует различать предварительный (предупредительный), текущий и последующий надзор и контроль. Цель предварительного надзора и контроля состоит в том, чтобы предупредить нарушения законодательства, т.е. не допустить принятия незаконных решений (такие функции выполняет, например, выборный профсоюзный орган). В сфере применения условий труда — рассмотрение тем же органом представлений работодателя. В процессе предварительного надзора и контроля проверяются законность и целесообразность (в рамках законности) решений работодателя.

Цель последующего надзора и контроля — выявить допущенные нарушения трудового законодательства и восстановить права работника. Особо следует обратить внимание на выявление скрытых (латентных) нарушений.

Текущий надзор и контроль может быть либо предварительным (если соответствующее решение еще не принято), либо последующим (если это решение уже состоялось).

Статья 353 ТК РФ определяет органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на территории Российской Федерации осуществляют органы Федеральной инспекции труда.

Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с Федеральной инспекцией труда осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти, выполняющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом.

К органам государственного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства относится прежде всего Федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).

Федеральная инспекция труда осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда в целях обеспечения защиты трудовых прав граждан, включая право на безопасные условия труда. Она взаимодействует с правоохранительными и другими государственными органами, которым предоставлено право надзора и контроля, с органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, а также объединениями работодателей, профсоюзов и другими государственными и общественными организациями.

Деятельность органов Федеральной инспекции труда и должностных лиц указанных органов осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности.

Основными задачами органов Федеральной инспекции труда являются:

обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Статья 356 ТК РФ определяет основные полномочия органов Федеральной инспекции труда. В соответствии с возложенными на них задачами органы Федеральной инспекции труда реализуют следующие основные полномочия:

осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
анализируют обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимают меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;
осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях;
направляют в установленном порядке соответствующую информацию в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и в суды; осуществляют надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей;
осуществляют надзор и контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
обобщают практику применения, анализируют причины нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, готовят соответствующие предложения по их совершенствованию;
анализируют состояние и причины производственного травматизма и разрабатывают предложения по его профилактике, принимают участие в расследовании несчастных случаев на производстве или проводят его самостоятельно;
принимают необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых способов, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников;
запрашивают у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов и других организаций и безвозмездно получают от них информацию, необходимую для выполнения возложенных на них задач:
ведут прием и рассматривают заявления, письма, жалобы и иные обращения работников о нарушениях их трудовых прав, принимают меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;
осуществляют информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
информируют общественность о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведут разъяснительную работу о трудовых правах работников;
готовят и публикуют ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представляют их Президенту РФ и Правительству РФ;
имеют иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Государственные инспекции труда находятся в ведении Федеральной службы по труду и занятости (Роструд) и возглавляются главными государственными инспекторами труда по соответствующей территории.

Основные права государственных инспекторов труда закреплены ст. 357 ТК РФ.

Государственные инспекторы труда при осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право:

в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей — физических лиц;
запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;
направлять в суды при наличии заключений государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;
отстранять от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучения безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочих местах и проверки знаний требований охраны труда;
выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучения безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочих местах и проверки знания требований охраны труда;
запрещать использование не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих государственным нормативным требованиям охраны труда (в том числе требованиям технических регламентов) средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве.

В случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по разрешению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Данное предписание может быть обжаловано работодателем в суд в течение 10 дней со дня его получения работодателем или его представителем.

Обязанности государственных инспекторов труда установлены ст. 358 ТК РФ. Государственные инспекторы труда при осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей — физических лиц и работодателей — юридических лиц (организаций).

Государственные инспекторы труда обязаны хранить охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую и иную), ставшую им известной при осуществлении ими своих полномочий, а также после оставления своей должности, считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового нрава, воздерживаться от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы.

Государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону.

Порядок инспектирования организаций предусматривается ст. 360 ТК РФ. Порядок проведения проверок должностными лицами и органами Федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами, а также решениями Правительства РФ.

Государственные инспекторы труда в целях осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, инспектируют на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей — физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При инспекционной проверке государственный инспектор труда может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.

Организации Вооруженных сил РФ, органы безопасности, органы внутренних дел. Государственная противопожарная служба, другие правоохранительные органы, исправительные учреждения, организации атомной и оборонной промышленности и др. подлежат инспекционным проверкам с особым порядком их проведения, который предусматривает:

доступ только для государственных инспекторов труда, получивших заблаговременно соответствующий допуск;
проведение проверок в назначенное время;
ограничение на проведение проверок во время маневров или учений, объявленных периодов напряженности, боевых действий.

Особый порядок устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 361 ТК РФ определяет обжалование решении государственных инспекторов труда. Решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда Российской Федерации и (или) в суд. Решения главного государственного инспектора труда Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со ст. 362 ТК РФ ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возлагается на руководителей и иных должностных лиц организаций, виновных в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, которые несут ответственность в случаях и порядке, установленных Трудовым кодексом и иными федеральными законами.

Лица, препятствующие осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не исполняющие предъявленных им предписаний, применяющие угрозы насилия или насильственные действия по отношению к государственным инспекторам труда, членам их семей и их имуществу, несут ответственность, установленную федеральными законами.

Статья 364 ТК РФ закрепляет ответственность государственных инспекторов труда. За противоправные действия или бездействие государственные инспекторы труда несут ответственность, установленную федеральными законами.

Органы федеральной инспекции труда осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами надзора и контроля, органами прокуратуры, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, профессиональными союзами (их объединениями), объединениями работодателей, другими организациями. Координация деятельности органов государственного надзора и контроля и органов общественного контроля, осуществляемой профессиональными союзами (их объединениями), по вопросам соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется Федеральной инспекцией труда.

Органы судебной власти. Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле. Например, Конституционный Суд РФ 17 мая 1995 г. постановил, что запрет забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации на основании одной лишь их принадлежности к определенной отрасли не соответствует ч. 4 ст. 37 и ч. 2, 3 ст. 55 Конституции РФ.

Суды общей юрисдикции (от Верховного Суда РФ до народных судов) прежде всего решают вопрос о законности правоприменительных актов работодателя (приказов о переводах на другую работу, увольнении работников и т.п.) при рассмотрении индивидуальных трудовых споров. Вместе с тем при рассмотрении конкретных дел они оценивают содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применяют Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

Органы прокуратуры. Их компетенция определена Законом РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2012 г.), принятым в развитие ст. 129 Конституции РФ Государственной Думой. В соответствии с названным Законом (ст. 1) органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью решений судов общей юрисдикции по трудовым спорам.

Таким образом, органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением трудового законодательства:

непосредственно администрацией работодателя;
министерствами и ведомствами, в компетенцию которых входит внутриведомственный контроль;
муниципальными органами;
ранее указанными государственными инспекциями;
судами общей компетенции при рассмотрении конкретных трудовых споров.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов, требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов и материалов для проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Прокурор по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

При осуществлении всех указанных видов надзора и контроля соответствующие органы обладают определенными властными полномочиями. Они не вправе вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных и поднадзорных объектов.

Государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах осуществляется специальным органом, ведающим вопросами горного и промышленного надзора в Российской Федерации, который вправе следить за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горнорудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности (ст. 366 ТК РФ).

При исполнении обязанностей по надзору за безопасным ведением работ работники специального органа, ведающего вопросами горного и промышленного надзора, независимы и подчиняются только закону.

Государственный надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, предусмотренный ст. 367 ТК РФ, осуществляется специальным органом, ведающим вопросами энергетического надзора в Российской Федерации.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил, установленный ст. 368 ТК РФ, осуществляется специальным органом, ведающим вопросами санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации.

Государственный надзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности осуществляется специальным органом, ведающим вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью в Российской Федерации (ст. 369 ТК РФ).

Лица, осуществляющие надзор за ядерной и радиационной безопасностью, обязаны доводить до сведения работников и работодателей информацию о нарушении норм ядерной и радиационной безопасности в проверяемых организациях.

Министерства и ведомства осуществляют внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о труде и правил охраны труда в отношении подчиненных им организаций, т.е. государственных унитарных предприятий (в том числе казенных заводов).

Органы местного самоуправления контролируют соблюдение трудового законодательства на муниципальных унитарных предприятиях. К ним относятся выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации» от 6 октября 2003 г., законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с названными уставами.

Особая роль в системе рассматриваемых органов принадлежит Уполномоченному по правам человека. Это должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека (в том числе в сфере труда). Назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой (ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Правовое положение Уполномоченного определяется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».