Настольная книга судебного пристава-исполнителя

Временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации

Временное ограничение должника на выезд из Российской Федерации законодательством об исполнительном производстве предусмотрено впервые.

Временное ограничение и положения Конституции РФ. До вступления в силу Закона об исполнительном производстве 2007 г. судебными приставами-исполнителями ограничение права должника на выезд за пределы Российской Федерации осуществлялось на основании ст. 15 и 28 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Однако позиция судебных органов по данному вопросу не была однозначной. Некоторые суды, в том числе и высшие судебные инстанции, признавали постановления судебных приставов-исполнителей об ограничении выезда должников за рубеж незаконными, обосновывая свою позицию тем, что данное решение принимает уполномоченный на то орган внутренних дел.

В го же время согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Определении от 24 февраля 2005 г. № 291-0, предусмотренная п. 5 ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» возможность временного ограничения права гражданина на выезд из Российской Федерации в случае уклонения от исполнения обязательств, наложенных на него судом, направлена на защиту конституционно значимых целей и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права гражданина, ограниченного в праве на выезд за пределы Российской Федерации.

В настоящее время Закон об исполнительном производстве содержит специальную норму, предоставляющую соответствующие полномочия судебному приставу- исполнителю (ст. 67).

Природа временного ограничения. Согласно п. 15 ч. 1 ст. 64 Закона об исполнительном производстве установление временного ограничения на выезд должника за пределы Российской Федерации является исполнительным действием и не относится к мерам принудительного исполнения, перечень которых приведен в ст. 68 Закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 64 Закона исполнительными действиями являются совершаемые судебным приставом-исполнителем действия, направленные на создание условий для применения мер принудительного исполнения, а равно на понуждение должника к полному, правильному своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе.

Временное ограничение должника на выезд из Российской Федерации непосредственно не направлено на получение с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащего взысканию по исполнительному документу.

Таким образом, исключение временного ограничения из состава мер принудительного исполнения обусловлено тем, что его применение непосредственно не ведет к исполнению судебного акта как, например, обращение взыскания на имущество должника, а лишь создает условия для его исполнения путем создания для должника дополнительных ограничений, поражая его в правах в связи с неисполнением судебного акта.

Принимая во внимание, что временное ограничение должника в выезде из Российской Федерации, с одной стороны, как уже отмечалось, создает для должника дополнительные ограничения, понуждая его к надлежащему исполнению, а с другой — ограничивает в возможности скрыться за пределами Российской Федерации, обеспечивая исполнение судебного акта, его необходимо рассматривать как меру обеспечения исполнения судебного акта, но не как меру принудительного исполнения.

Данный вывод в совокупности с положениями ст. 67, ч. 6 ст. 45 Закона об исполнительном производстве позволяет применять временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации, в том числе и но ходатайству взыскателя, до истечения срока для добровольного исполнения, а также и во время приостановления исполнительного производства.

Условия применения временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации. В соответствии с Законом об исполнительном производстве судебным приставом-исполнителем по собственной инициативе или по заявлению взыскателя может быть вынесено постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации при следующих обязательных условиях:

1. наличие на исполнении исполнительного документа, выданного на основании судебного акта или являющегося судебным актом;
2. неисполнение должником требований исполнительного документа в установленный срок, т.е. срок для добровольного исполнения, исчисляемый в соответствии с ч. 12 ст. 30 Закона;
3. отсутствие уважительных причин, не позволивших должнику исполнить требования исполнительного документа в установленный срок.

Законодательство об исполнительном производстве не содержит четкого определения либо перечня причин, которые могут быть отнесены к уважительным. Вместе с тем согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июля 2001 г. № 13-П в качестве уважительных причин рассматриваются чрезвычайные, объективно непредотвратимые обстоятельства и другие непредвиденные, непреодолимые препятствия, находящиеся вне контроля должника, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения своих обязательств.

Представляется, что при рассмотрении данного вопроса судебному приставу-исполнителю следует оценить объективные возможности должника по исполнению исполнительного документа не только в полном объеме, но и частично, обращая внимание на доходы должника, его расходы, наличие имущества, в том числе ценностей (украшений, предметов роскоши, аксессуаров), мер, принимаемых для исполнения исполнительного документа, и мер, принимаемых для получения дохода (устройство на работу, постановка на учет в центр занятости и т.п.).

Производя такую оценку, следует соотнести доходы, расходы должника и исполнение требований исполнительного документа, в том числе и частичного. Например, ссылаясь на низкий доход и отсутствие денежных средств, должник производит ежемесячную выплату по исполнительному документу в размере 2 тыс. руб. Однако, запросив авиакомпании о приобретении должником билетов, судебным приставом-исполнителем было установлено, что в течение полугода должником с некоторой периодичностью приобретались билеты на самолет на общую сумму более 40 тыс. руб. Таким образом, должник имел объективную возможность исполнения исполнительного документа в значительно большем размере.

Наряду с этим уважительными причинами неисполнения должником требований исполнительного документа являются принятые в соответствии с законодательствам Российской Федерации решения о предоставлении должнику отсрочки, рассрочки уплаты по исполнительному документу.

Из этого общего правила Закон об исполнительном производстве содержит исключение. В соответствии с ч. 2 ст. 67 постановление о временном ограничении на выезд должника за пределы Российской Федерации может быть вынесено при наличии в заявлении взыскателя о возбуждении исполнительного производства ходатайства об установлении для должника ограничения на выезд из Российской Федерации (ч. 2 ст. 30 Закона), если предъявленный исполнительный документ выдан на основании судебного акта или является судебным актом.

В данном случае такие условия, как неисполнение исполнительного документа в установленный срок и без уважительных причин, согласно буквальному толкованию нормы Закона значения не имеют, а, следовательно, оснований для отказа в применении временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации поданным обстоятельствам у судебного пристава-исполнителя не имеется. Такая позиция подтверждается судебной практикой.

В частности, по мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, положения ч. 2 ст. 67 Закона об исполнительном производстве предусматривают право судебного пристава-исполнителя вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации по заявлению взыскателя, в том числе и до истечения срока для добровольного исполнения исполнительного документа¹См.: Определение ВАС РФ от 18 августа 2009 г. № ВАС-9860/09 по делу № А82-14915/2008-18 // СПС «Консультант Плюс».

В любом случае ходатайство взыскателя (заявление) об установлении для должника ограничения на выезд должника из Российской Федерации должно быть рассмотрено судебным приставом-исполнителем с принятием соответствующего процессуального решения, которое в соответствии со ст. 14 Закона об исполнительном производстве и ст. 12 Закона о судебных приставах должно быть оформлено постановлением.

Круг должников, в отношении которых применяется временное ограничение на выезд из Российской Федерации. В соответствии с п. 3-5 ст. 28 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» право на выезд из Российской Федерации может быть ограничено и в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства (в случаях уклонения от исполнения обязательств, наложенных на них судом).

Таким образом, данная мера принудительного исполнения может применяться на практике по отношению ко всем должникам — физическим лицам независимо от гражданской принадлежности.

Порядок временного ограничения. Процессуальным основанием для установления временного ограничения в выезде должника из Российской Федерации является постановление судебного пристава-исполнителя, утвержденное старшим судебным приставом или ею заместителем (п. 3 ст. 67 Закона). В соответствии с Законом копии постановления не позднее следующего дня после вынесения направляются должнику.

В этой связи необходимо особое внимание обратить на обеспечение надлежащего уведомления должника о возбуждении исполнительного производства и вынесении постановлений об ограничении права на выезд из Российской Федерации в целях исключения нарушения прав должника и признания незаконным постановления судебного пристава-исполнителя.

При взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в связи с нарушением должностными лицами ФССП России законодательства, в том числе в части установления (отмены) временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации, ФССП России и территориальные органы ФССП России принимают меры к взысканию причиненных убытков в порядке регрессного иска к виновному должностному лицу.

В соответствии с инструктивным указанием ФССП России в целях исключения фактов незаконного ограничения конституционных прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения при организации работы по временному ограничению выезда должников из Российской Федерации судебным приставам-исполнителям поручено обеспечивать надлежащее уведомление должников о возбуждении в отношении них исполнительных производств, а также о применении данной меры.

Копии постановления об установлении временного ограничения на выезд из Российской Федерации необходимо направлять должникам, как по месту их регистрации. так и по месту фактического проживания, а также по адресу, указанному в исполнительном документе.

Необходимо отметить, что постановление об ограничении на выезд из Российской Федерации выносится сроком на 6 месяцев, по истечению его действия в случае неисполнения должником своих обязательств судебным приставом-исполнителем повторно выносится соответствующее постановление.

Порядок действий после вынесения постановления о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации определяется совместным приказом Федеральной службы судебных приставов и Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 10 апреля 2009 г. № 100/157.

В соответствии с указанным порядком судебный пристав-исполнитель после вынесения постановления об установлении (отмене) временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации не позднее следующего дня со дня вынесения указанного постановления направляет его копии должнику, в соответствующий территориальный орган ФМС России и начальнику структурного подразделения территориального органа ФССП России — старшему судебному приставу для формирования реестров должников, в отношении которых установлены (отменены) временные ограничения на выезд из Российской Федерации.

Старший судебный пристав обеспечивает обработку и формирование реестров, а также контроль за соответствием постановлений об установлении (отмене) временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации законодательству об исполнительном производстве.

Копии указанных постановлений еженедельно направляются с сопроводительным письмом и приложением копии реестра в территориальный орган ФССП России.

В свою очередь территориальный орган ФССП России обеспечивает сбор, обработку, а также контроль за достоверностью сведений, представленных структурными подразделениями, и еженедельно направляете сопроводительным письмом копии постановлений судебных приставов-исполнителей об установлении (отмене) временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации с приложением копий реестров в управление пограничного контроля Пограничной службы ФСБ России.

Одновременно руководитель территориального органа ФССП России — главный судебный пристав субъекта Российской Федерации обеспечивает еженедельное представление в Управление организации исполнительного производства ФССП России информации (сопроводительных писем с приложением реестров) в электронном виде с последующим ее направлением на бумажном носителе.

При этом необходимо отметить, что в соответствии со ст. 6.1 Закона об исполнительном производстве ФССП России ведет, в том числе в электронном виде, банк данных исполнительных производств, в котором содержится перечень сведений, установленный ч. 3 указанной статьи. Принимая во внимание изложенное, в целях актуализации данных о задолженности по исполнительному производству необходимо осуществлять проверку сведений о наличии (отсутствии) задолженности должников, в отношении которых вынесены постановления об ограничении права на выезд из Российской Федерации, по банку данных.

Управление организации исполнительного производства ФССП России осуществляет сбор и обработку поступающей информации и еженедельно передает нарочным в Управление пограничного контроля Пограничной службы ФСБ России обобщенную информацию.

Совместным приказом ФССП России и Федеральной службы безопасности Российской Федерации предусмотрена возможность оперативной (в течение одного-двух дней) передачи данных об установлении (отмене) ограничения на выезд из Российской Федерации на основании мотивированного письма руководителя территориального органа ФССП России — главного судебного пристава субъекта Российской Федерации с приложением копии постановления судебного пристава-исполнителя либо судебного акта об отмене временного ограничения на выезд из Российской Федерации.

Основанием для принятия соответствующего решения могут служить либо нарушения, допущенные должностными лицами территориальных органов ФССП России (несвоевременное вынесение постановления, несвоевременное направление информации), либо исключительные жизненные обстоятельства (необходимость срочного выезда за пределы Российской Федерации в связи с тяжелой болезнью должника, смертью близких родственников), подтвержденные соответствующими документами.

Управление пограничного контроля Пограничной службы ФСБ России обрабатывает поступившую информацию и направляет ее в пограничные органы для внесения изменений в соответствующие учеты.

Возможность установления ограничения выезда из Российской Федерации для должника по исполнительному документу, выданному специально уполномоченным органом или должностным лицом. Согласно ч. 4 ст. 67 Закона об исполнительном производстве, если исполнительный документ не является судебным актом и выдан не на основании судебного акта, то взыскатель или судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд с заявлением об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации.

В данном случае необходимо учитывать следующее.

В случае установления судом временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации судебный пристав-исполнитель должен истребовать у суда заверенную надлежащим образом копию определения, на основании которого незамедлительно вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации с установлением 6-месячного срока его действия, исчисляемого с момента вынесения судебным приставом-исполнителем постановления. По истечении указанного срока, в случае неисполнения в полном объеме должником требований исполнительного документа, судебный пристав-исполнитель выносит новое постановление о временном ограничении должника на выезд из Российской Федерации, тем самым фактически продлевая срок его действия.

В случае полного погашения должником задолженности судебный пристав-исполнитель незамедлительно информирует об этом суд, вынесший определение об установлении должнику временного ограничения на выезд из Российской Федерации. На основании соответствующего определения суда судебный пристав-исполнитель выносит постановление об отмене временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации.

Временное ограничение выезда из Российской Федерации и соразмерность объема требований взыскателя. Одним из принципов исполнительного производства является принцип соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения, применяемых судебным приставом-исполнителем (ч. 5 ст. 4 Закона). Кроме того, судебный пристав-исполнитель при исполнении исполнительного документа руководствуется принципами разумности и объективной необходимости применения властных полномочий при принятии решения ограничения прав должника.

Ограничение права на выезд из Российской Федерации существенно ограничивает конституционное право граждан на свободу передвижения, в связи с чем, применение судебным приставом-исполнителем мер по ограничению права должника на выезд из Российской Федерации должно применятся с учетом размера требований и вида взыскания по исполнительным документам.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд право на судебную защиту оказывается существенно ущемленным, если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы.

Равным образом право на выезд из Российской Федерации оказывается существенно ущемленным при формальном применении судебным приставом-исполнителем ст. 67 Закона об исполнительном производстве без учета характера и размера задолженности подлежащей взысканию по исполнительному документу.

Применение к должнику временного ограничения на выезд из Российской Федерации при взыскании по исполнительному документу менее 5 тыс. руб. представляется нецелесообразным, поскольку столь незначительная сумма может быть взыскана посредством совершения иных исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Применение временного ограничения на выезд из Российской Федерации по данной категории исполнительных производств целесообразно только при наличии мотивированного ходатайства взыскателя, а также по социально значимым категориям исполнительных документов в случае, если применение судебным приставом-исполнителем иных предусмотренных Законом мер принудительного исполнения не привело к фактическому исполнению требований исполнительного документа²Письмо ФССП России от 12 июля 2011 г. № 12/01 - 16739-АП «Об условиях применения временного ограничения на выезд из Российский Федерации»..

Вместе с тем при принятии судебным приставом-исполнителем решения об ограничении должника в праве выезда из Российской Федерации по исполнительным документам таких социально значимых категорий как взыскание алиментов, возмещения вреда в связи с потерей кормильца, размер имеющейся задолженности по исполнительному документу не имеет значения, поскольку требования исполнительного документа направлены на обеспечение содержания несовершеннолетних, либо лиц нуждающихся в содержании.