Настольная книга судебного пристава-исполнителя

Общая характеристика обращения взыскания на средства бюджета бюджетной системы РФ

Установленный действующим законодательством порядок исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации и ее субъектов о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, а также по искам к бюджетным учреждениям может быть охарактеризован в настоящее время известной спецификой. Речь, прежде всего, идет о нормативно-правовой основе совершаемых действий по исполнению, а также об уполномоченных государственных органах, обеспечивающих данное исполнение.

Так, ст. 5 Закона об исполнительном производстве возлагает принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц на ФССП и ее территориальные органы. В то же время ст. 7 названного Закона устанавливает, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования, содержащиеся в указанных актах, могут исполняться в том числе и иными государственными органами и должностными лицами. При этом ч. 2 ст. 7 Закона об исполнительном производстве уточняет, что данные органы исполняют требования исполнительных документов в порядке, который может устанавливаться и иными федеральными законами. Подобное исключение предусмотрено самим же Законом об исполнительном производстве, в ч. 2 ст. 1 которого определено, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. В настоящее время такой порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяется гл. 24.1 БК РФ, которая была введена Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ и является специальной по отношению к Закону об исполнительном производстве. Отметим, что указанная глава пришла на смену Правилам исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666 (в настоящее время утратили силу).

В свое время Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П признал неконституционной норму, в соответствии с которой законодатель передал Правительству РФ свои полномочия по регулированию отношений, связанных с исполнением судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. В этой связи были признаны неконституционными отдельные пункты названных выше Правил. Вместе с тем созданный на основе подзаконных нормативных правовых актов механизм исполнения судебных актов по соответствующим искам к Российской Федерации показал свою эффективность и подтвердил, что требования судебных актов могут исполняться другими органами. В целях сохранения созданного механизма исполнения положения указанного подзаконного акта были инкорпорированы в Бюджетный кодекс РФ.

В соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 гг. повышение уровня исполнения судебных решений — одна из основных задач в целях повышения качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций наряду со следующими задачами: обеспечение открытости и прозрачности правосудия; повышение доверия к правосудию; обеспечение доступности правосудия; обеспечение независимости судей.

В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг. одними из основных принципов бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. и дальнейшую перспективу названы повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе и усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов.

Один из ярких примеров, демонстрирующих взаимозависимость этих явлений, — процесс исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что позволяет считать задачу его совершенствования приоритетной не только для органов, обеспечивающих организацию и функционирование бюджетной системы Российской Федерации, но и для судебной системы страны.

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ) был введен новый тип государственных и муниципальных учреждений — казенные учреждения, статус которых аналогичен правовому положению бюджетных учреждений, предусмотренному в настоящее время. При этом названным Федеральным законом предусмотрен переходный период (с 1 января 2011 г. по 1 июля 2012 г.), в течение которого как бюджетные учреждения с расширенными полномочиями, так и казенные учреждения будут функционировать в прежнем режиме.

Указанным Федеральным законом также вносятся изменения в гл. 24.1 БК РФ. Предусмотренный указанной главой порядок обращения взыскания в отношении бюджетных учреждений будет применяться к казенным учреждениям.

Действующее в этой области законодательство, и в первую очередь гл. 24.1 БК РФ, предусматривает два механизма исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов. Проведено различие между взысканием задолженности:

1. в счет возмещения вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, либо
2. взысканием задолженности, возникшей вследствие неисполнения обязательства бюджетным учреждением.

Принципиальная разница между названными порядками заключается в тех государственных органах, которые уполномочены исполнять подобные исполнительные документы. Так, если в первом случае это Министерство финансов РФ или соответствующие финансовые органы субъекта Федерации (муниципального образования), то во втором — органы Федерального казначейства.

Лишь в отдельных случаях исполнение судебного акта становится возможным и посредством направления исполнительного документа к судебному приставу-исполнителю. Это объясняется установленным действующим законодательством правовым режимом иммунитета бюджетов. Под ним, в частности, понимается допустимость обращения взыскания на средства бюджетов лишь на основании судебного акта, а также запрет по общему правилу на осуществление исполнительных действий со стороны Федеральной службы судебных приставов (ст. 239 БК РФ).

Формально ст. 1 Закона об исполнительном производстве исключает из сферы правового регулирования данного Закона исполнение лишь судебных актов (исполнительных листов и судебных приказов) в части взыскания средств бюджета. Соответственно. исполнение несудебных исполнительных документов, предусматривающих взыскание на средства бюджета, не изъято из орбиты правового регулирования Закона об исполнительном производстве. К примеру, ст. 19 и 20 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования», вступившего в силу с 1 января 2010 г., устанавливают внесудебную процедуру взыскания недоимки по страховым взносам, пеням и штрафам, в том числе и для должников — бюджетных учреждений.

Следовательно, решение о взыскании страховых взносов за счет имущества плательщика страховых взносов принимается руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов в форме соответствующего постановления, которое направляется судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном Законом об исполнительном производстве. Пристав осуществляет, однако, принудительное взыскание со счетов должника, открытых лишь в учреждениях Банка России или в кредитной организации в силу п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 БК РФ. Несмотря на то что БК РФ не исключается право взыскателя предъявить соответствующий исполнительный документ в ФССП России для исполнения в соответствии с Законом об исполнительном производстве в тех случаях, когда должнику — бюджетному учреждению открыты счета в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации (ч. 13 ст. 242.3, ч. 12 ст. 242.4, ч. 12 ст. 242.5), необходимо обратить внимание на то, что такие случаи крайне редки в связи с тем, что согласно приказу Минфина России от 23 апреля 2009 г. № 36н «Об утверждении Порядка направления Федеральным казначейством и его территориальными органами представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым участникам бюджетного процесса в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» не допускается открытие и ведение лицевых счетов в подразделениях расчетной сети Центрального банка РФ и кредитных организациях бюджетными учреждениями.

Однако на практике возникают массовые нарушения вышеуказанного приказа и положений ст. 166.1 БК РФ.

Что касается лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, то здесь законодательно установлены полномочия органов казначейства. В связи с этим, формулировка ст. 1 Закона об исполнительном производстве, согласно которой «исполнение судебных актов по передаче денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы устанавливается бюджетным законодательством», выглядит не вполне точной, поскольку даже несудебный акт, являющийся исполнительным документом, не должен исполняться Службой в части взыскания именно бюджетных средств, о которых идет речь в ст. 1. Все дело в том, что Закон об исполнительном производстве не содержит механизмов обращения взыскания на средства бюджетов и подобные механизмы предусмотрены лишь бюджетным законодательством. С другой стороны, ст. 1 рассматриваемого Закона справедливо использует понятие «денежные средства соответствующего бюджета». Действительно. на средства бюджета судебный пристав-исполнитель взыскание не обращает, но это вовсе не свидетельствует о том, что он не вправе обратить взыскание на казну. Понятие «бюджет» уже понятия «казна» и входит в последнее в качестве одной из составляющих. Следует напомнить, что бюджет согласно ст. 6 БК РФ — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Казна же представляет собой финансовые ресурсы государства, централизованные государственные источники финансов, включая средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. С учетом п. 4 ст. 214 ГК РФ казна складывается из двух частей: первая — средств соответствующего бюджета и вторая — иного государственного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.

В гл. 24.1 БК РФ используется термин «средства бюджетов», однако соответствующее понятие полностью в ней не раскрывается. Анализ указанной главы позволяет сделать вывод, что под средствами бюджетов понимаются денежные средства, находящиеся на расчетном счете бюджета, в том числе и распределенные посредством уведомлений о лимитах бюджетных обязательств на лицевых счетах бюджетных учреждений.

Денежные средства бюджетных учреждений, находящиеся на расчетных и иных счетах, которые не являются лицевыми, не относятся к средствам бюджетов, и на них взыскание может быть обращено органом принудительного исполнения (судебным приставом-исполнителем).

Средства бюджетов, т.е. средства, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, а по существу находящиеся на расчетном (едином) счете бюджета, являются объектом взыскания в бюджетном исполнительном процессе.

Право собственности на имущество переходит по общему правилу с момента его передачи (п. 1 ст. 223 ГК РФ). Не являются исключением и денежные средства, которые теряют статус бюджетных средств с момента поступления их во владение должника.

Спорным является вопрос о возможности обращения взыскания на денежные средства, находящиеся в кассе должника-бюджетополучателя. Представляется, что денежные средства, находящиеся в кассе должника, не являются бюджетными, в связи с чем взыскание на них может быть обращено в исполнительном процессе.

Таким образом, при определенных обстоятельствах, о которых будет сказано ниже, судебный пристав-исполнитель вправе осуществлять исполнительные действия и применять меры принудительного исполнения в отношении принадлежащего публично-правовому образованию имущества, составляющего казну (т.е. имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и на которое по закону может быть обращено взыскание). Кроме того, из приведенной формулировки Закона об исполнительном производстве следует, что изъятие из сферы полномочий судебного пристава-исполнителя затрагивает лишь взыскание денежных средств. Если же в исполнительном документе содержатся требования к должнику о совершении определенных действий обязывающего характера, то подобные листы органами Федерального казначейства исполнены быть не могут. Этот вывод следует из буквального толкования ст. 242.1 БК РФ. Схожие разъяснения содержатся и в п. 2 письма Федерального казначейства от 19 июля 2006 г. № 42-7.1-15/5.1-298. Отсюда, при поступлении в казначейство подобных исполнительных документов они подлежат возвращению взыскателям для направления их в подразделения службы судебных приставов, где пристав при соблюдении всех требований, установленных ст. 30 Закона об исполнительном производстве, должен возбудить исполнительное производство. Иными словами, все требования, кроме денежных, обращенные к публичным образованиям (в широком смысле этого слова), исполняются в общем порядке согласно нормам законодательства об исполнительном производстве.

Механизм принудительного исполнения, являющийся «классической» формой исполнения судебных актов, основан на Законе об исполнительном производстве и подразумевает определенное властное воздействие на обязанное лицо (должника) со стороны судебных приставов-исполнителей с использованием мер принудительного исполнения. К мерам принудительного исполнения относятся: обращение взыскания на имущество должника, в том числе на денежные средства и ценные бумаги; обращение взыскания на периодические выплаты, получаемые должником в силу трудовых, гражданско-правовых или социальных правоотношений: обращение взыскания на имущественные права должника, на право получения платежей по найму, аренде и иное.

Согласно правовой позиции, отраженной в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа», правовой механизм принудительного исполнения судебных актов приводится в действие в случае отказа должника от добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе (в данном случае в исполнительном листе, выдаваемом судом на основании принятого им решения), и является гарантией от неисполнения или несвоевременного исполнения постановления суда и вытекающих из него обязанностей должника — физического лица либо от злоупотребления должником правом в ущерб правам и свободам других лиц. При этом публичная функция исполнения судебных решений предполагает адекватные и соразмерные средства и способы ее реализации.

Единственной мерой принуждения в отношении должников-получателей бюджетных средств является приостановление операций по лицевым счетам. Как отмечает А. Беляев¹Беляев А. Судебные решения в отношении привлечения учреждений к бюджетной ответственности // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. № 4. 2008. С. 47., в отношении действий Федерального казначейства по приостановлению операций по лицевым счетам возникают разногласия, приводящие к судебным разбирательствам.

Как было установлено ранее, Федеральное казначейство не является органом принудительного исполнения и поступившие в органы Федерального казначейства исполнительные документы о совершении определенных действий обязывающего характера возвращались взыскателям для направления их в территориальные органы ФССП России для исполнения действий обязывающего характера в порядке, предусмотренном законом.

Однако при этом возникала правовая коллизия, связанная с тем, что фактической возможностью применить инструментарий принудительного исполнения к должникам — бюджетным учреждениям ФССП России не располагает. В этой ситуации взыскатель вновь должен был обратиться в суд за разъяснением решения, получить новый исполнительный лист, снова его предъявить в органы Федерального казначейства. В результате он проходил в лучшем случае дважды один и тот же круг на пути к реализации своего права.

При этом необходимо учесть, что исполнительный документ, обязывающий получателя бюджетных средств выплатить денежные средства гражданину или организации, по своему смыслу аналогичен исполнительному документу, предусматривающему взыскание денежных средств. Как следствие, такой исполнительный документ следует принимать к исполнению в том же порядке, что и исполнительные документы, содержащие требования о взыскании денежных средств.

Данное положение было учтено, и на основании разъясняющего письма Федерального казначейства с 10 июня 2010 г. исполнительные документы, обязывающие получателя бюджетных средств выплатить денежные средства гражданину или организации, принимаются к исполнению в порядке, предусмотренном гл. 24.1 БК РФ.

Итак, на сегодняшний день можно говорить о том, что органы Федерального казначейства все же являются органами принудительного исполнения, что вполне оправдано.

Документы, предъявляемые в финансовые органы

Состав предъявляемых в финансовый орган документов отличается от того, который обычно представляется судебному приставу-исполнителю. Если по общему правилу ст. 30 Закона об исполнительном производстве предусматривает необходимость предъявления лишь исполнительного документа и заявления взыскателя, то согласно ч. 2 ст. 242.1 БК РФ к исполнительному документу (за исключением судебного приказа) должны быть приложены:

• надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта, на основании которого он выдан;
• заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Бюджетное законодательство допускает возможность предъявления указанных документов и представителем взыскателя.

В заявлении взыскателю необходимо указать реквизиты банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Нередко возникает вопрос о возможности указания в таком заявлении реквизитов счета не самого взыскателя, а его представителя или же указания на получение взысканных денежных средств в наличной форме. Органы Казначейства подобную практику не допускают, ссылаясь на буквальное толкование ч. 2 ст. 242.1 БК РФ. В свое время указанная норма бюджетного законодательства обжаловалась в Конституционном Суде РФ на предмет ее соответствия Основному закону. Отказывая в принятии жалобы, судебный орган отметил, что оспариваемое правило не ограничивает получение взыскателем либо его представителем наличных денег с банковского счета взыскателя, и указание реквизитов банковского счета взыскателя, а не его представителя не может рассматриваться как недопустимое условие исполнения исполнительного документа, поскольку участником рассматриваемых правоотношений является именно взыскатель, а не его представитель.