Роль налоговых реформ в регулировании территориального развития
Интересен опыт зарубежных стран по использованию налогов в регулировании уровня территориального развития. В ряде стран практикуется стимулирование инвестиций в определенные регионы, например вложения на территориях, находящихся на окраинах городов. В экономически отсталых районах стимулируются капитальные вложения и модернизация производства. Начиная со второй половины 1980-х годов во многих странах применяются методы стимулирования создания новых высокотехнологических производств.
С переходом к новому этапу развития экономики той или иной страны меняются и критерии отсталости. Так, в промышленно развитых странах до второй мировой войны к отстающим относили аграрные и горнодобывающие регионы. В 1950-е годы таковыми считались регионы с преимущественной ориентацией на первичную переработку промышленного и сельскохозяйственного сырья, в 1970-е годы — те, где были сосредоточены базовые отрасли промышленности (металлургия, автомобильная промышленность, энергетика), и в последние годы — регионы, медленно осваивающие наукоемкие и ресурсосберегающие технологии. В Великобритании к таким регионам относятся Уэльс, Шотландия, Северный район Англии, Северная Ирландия. В Бельгии это районы каменноугольной и металлургической промышленности. Во второй половине XX в. в этих районах встала задача переориентации промышленности на развитие новых передовых производств, сопровождаемое модернизацией инфраструктуры и переквалификацией рабочей силы. Это можно было сделать лишь при активном участии государства, применявшего широкие налоговые льготы и другие методы финансового воздействия.
Так, Великобритания, Франция, Швейцария использовали государственные инвестиции в подлежащих развитию районах, субсидии и займы целевого назначения, размещение там предприятий национализированных отраслей, строительство зданий широкого назначения, которые сдаются в аренду или продаются предпринимателям на благоприятных финансовых условиях с временным освобождением налога на собственность.
В современных условиях дня России чрезвычайно актуально изучение зарубежного опыта налогового регулирования регионального развития на основе закрепления и распределения налогов между тем или иным уровнем бюджета. Механизм распределения и перераспределения государственных финансовых ресурсов между центральным и местными органами, масштабы налоговой компетенции каждого уровня власти, наделение их налоговыми источниками в соответствии с выполняемыми функциями и принципами автономии определяются конституционным устройством страны.
Как было отмечено в главе 3, в зависимости от типа государственного устройства (унитарного или федеративного) налоговая система может быть двух- и трехзвенной. Так, в странах с федеративным делением (США, ФРГ) налоговая политика осуществляется на трех уровнях: правительственном, региональном (штатами, департаментами, землями и т.п.) и местном (муниципалитетами, графствами и т.п.). В государствах, не имеющих федеративного деления (Франция, Япония), существует двухуровневая налоговая система, основанная на общегосударственных и местных налогах.
Рассмотрим основные принципы подобного распределения налоговых поступлений. Обычно в бюджетных системах центральную роль играет федеральный (в унитарных государствах — общегосударственный) бюджет. Подходы к распределению налогов между отдельными бюджетными уровнями различны. Наиболее часто встречающиеся из них следующие.
1. Закрепление налогов за определенным уровнем власти посредством четкого разграничения конкретных видов налогов по уровням государственного управления. В этом случае федерация и ее субъекты имеют собственные «непересекающиеся» налоги, которые полностью поступают в соответствующие бюджеты. Это так называемая американская модель.
Как правило, в распоряжение центрального правительства поступают подоходный налог с населения и налог с доходов корпораций, в то время как местные власти взимают налоги на собственность и некоторые виды акцизных сборов.
Логика такого распределения такова: федеральное правительство обычно контролирует те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределения доходов или ресурсов. Нижестоящие органы власти нуждаются в относительно стабильных доходах, причем бремя местных налогов не должно «экспортироваться» за пределы данной административной единицы. Например, налоги с доходов корпораций в большинстве случаев находятся в ведении центрального правительства, чтобы была возможность сформировать единые стимулы к деятельности, связанной с инвестициями, изменениями технологии, практикой трудовых отношений.
Решения местных органов власти не должны быть ориентированы на налоговые поступления с корпораций. Если местные власти взимают налоги с доходов предприятий несогласованно, то возникают проблемы, связанные с экспортом налогов. Поэтому местному уровню должны быть представлены такие виды налогов, база которых «не мобильна», тогда решения местных властей не подрывают общие условия производства или потребления.
Аналогичные вопросы возникают и в отношении налогов на природные ресурсы. Как правило, эти налоги взимаются центральным правительством, поскольку природные ресурсы распределены по территории страны неравномерно и есть возможность легко «экспортировать» бремя налогообложения из одного региона в другой. Закрепление таких налогов за местными органами власти может принести избыточную выгоду богатым природными ресурсами регионам.
Таможенные пошлины являются общегосударственными налогами ввиду их стратегической значимости для политики в области внешней торговли и развития промышленного потенциала страны.
Считается, что оптимальным вариантом налога для местного уровня является одноступенчатый налог с продаж. Такой налог особенно эффективен, если административная единица занимает достаточно большую территорию и можно избежать снижения объема налоговых поступлений в случае покупок местными жителями товаров и услуг в других областях, где налоги ниже1Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма / Под ред. К. Валлиха. М., 1993. С. 95..
При рассмотренной системе распределения налогов каждый уровень власти в государстве получает полное право на установление и сбор своих собственных доходов, и несет за них ответственность. Следовательно, в государстве складывается несколько независимых уровней власти.
Приведенная схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует парораспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные «правила игры» между субъектами федерации и центром. Вместе с тем эта схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении.
2. В мировой практике активно используется также и такой метод, как разграничение полномочии по взиманию закрепленной доли налогов. Это означает разделение (квотирование) налоговых поступлений путем закрепления за каждым уровнем управления их конкретной доли в пределах единой ставки конкретного налога. Такое разделение действует в ФРГ, Люксембурге, Испании и в России с 1994 г.
Преимуществами данного метода, который иногда называют «германской» моделью, являются его простота и наличие определенных гарантий для местных органов власти в получении налоговых сумм. Существуют два способа передачи причитающихся долей налогов местным органам власти. Один из них заключается в том, что налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны (принцип привязки к территории сбора налога). При втором способе поступления могут направляться в центральный «фонд» с последующим распределением по формуле — на основе численности населения, степени урбанизации, доходов на душу населения или иных показателей.
3. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что один и тот же налог должен платить субъект налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений определяются исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти.
Иногда центральное правительство и местные власти могут взимать налог с одной и той же налоговой базы, однако база при этом может определяться по-разному. В качестве примера можно привести Швейцарию: федеральное правительство и кантоны взимают налоги с одной и гой же базы налогообложения, однако определяется эта база (индивидуальные доходы, прибыль корпораций) на национальном уровне и на уровне кантонов неодинаково. Этот способ иногда называют «совпадающие права на обложение налогами».
Каждый из трех описанных способов разграничения налогов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки. Практика развитых стран показывает, что ни в одной из них не удавалось обеспечить разграничение налогов каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация при приоритете того или иного подхода.
Рассмотрим конкретное решение проблемы распределения налогов на примере двух ведущих стран мира — США и ФРГ. Эти страны выбраны в качестве объекта исследования не случайно. Прежде всего это объясняется тем, что США и ФРГ — федеративные государства, где, как и в Российской Федерации, управление развитием общества осуществляется на трех уровнях — федеральном, региональном и местном. Кроме того, как по экономическим, так и по многим показателям социального развития они занимают ведущие позиции в мире, а это свидетельствует об эффективности применяемой модели налогового федерализма.
В США в соответствии с Конституцией каждый штаг наделен суверенитетом во всех областях, кроме тех, что составляют исключительно прерогативы федеральной власти, а также случаев, запрещенных федеральным законом. Результатом подобного государственного устройства явилась такая децентрализация налоговой политики и налоговой администрации, какой не имеет ни одна другая страна в мире. Поскольку конституционные ограничения распространяются преимущественно лишь на торговлю между штатами и международную торговлю, а законодательные ограничения незначительны, каждый штат обладает практически неограниченной свободой в разработке и проведении налоговой политики.
Федеральное правительство США получает около 2/3 всех налоговых поступлений, правительство штатов — 1/5, местные власти — 1/8.
Чуть менее половины налоговых поступлений (около 45%) приходится на подоходный налог с физических лиц, 9% — на налог с доходов корпораций. Важным источником доходов федеральной власти являются выплаты в социальные фонды, которые обеспечивают более 1/3 федеральных доходов, таможенные пошлины составляют около 6% налоговых поступлений и налоги на землю и дарение — 1%. В целом доходы федерального бюджета формируются за счет прямых налогов, роль косвенных налогов незначительна. В налоговых доходах штатов приходится примерно по 30% на общие налоги с продаж и подоходный налог с физических лиц, 6% — на налог с доходов корпораций и 15% — на акцизы. На долю других налогов (лицензионных сборов и налогов на добычу полезных ископаемых) — 9% доходов штатов.
Около 20% всех доходов штатов образуют перечисления от федерального правительства, преимущественно строго целевого назначения. Эти процентные отчисления значительно отличаются по штатам, так как не везде используются вышеназванные налоги, а экономическое состояние штатов сильно различаются, особенно по наличию в них экономически значимых природных ресурсов. Так, пять штатов не имеют общих налогов с продаж, девять — индивидуальный подоходный налог с широкой базой, пять не собирают налог с доходов корпораций. Налоговые базы и ставки также могут сильно отличаться в отдельных штатах.
Таким образом, налоговое регулирование экономического выравнивания осуществляется за счет варьирования размерами налоговых ставок дополнительных общих налогов, собственных налогов, что позволяет решать проблемы бюджетов в интересах штатов.
Налогообложение услуг, предоставляемых предпринимателям, в значительно большей степени согласуется с общей теорией. Например, во всех штатах освобождены от налогов обычные программные продукты. Почти все штаты предоставляют определенные налоговые льготы для стимулирования инвестиций и создания рабочих мест в так называемых промышленных зонах.
В Германии система распределения налогов несколько отличается от США. Здесь федеральный и земельные уровни получают примерно одинаковые объемы налоговых поступлений, а местный уровень заметно меньше. Особенность германской бюджетной системы в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов: личном и корпоративном подоходных налогах и НДС.
Отдельные виды основных федеральных налогов по различным бюджетным уровням распределяются законодательно. По одним общегосударственным налогам устанавливаются постоянные нормы распределения (налог на прибыль компаний делится поровну между федеральным и земельными уровнями, а остальные 15% отдаются на местный уровень). По другим налогам распределение происходит на переменной основе.
Поступления от личного и корпоративного подоходного налога распределяются между федерацией и землями на основе предусмотренного конституцией равного долевого участия. Доля местных властей в поступлении личного подоходного налога определяется не конституцией, а федеральным законом. В Конституции не закреплены и пропорции в распределении НДС. Они устанавливаются федеральным законом на основании договоренности федерального правительства с землями и служат одним из главных инструментов выравнивания региональных различий.
Собственные налоговые источники играют существенную роль только на уровне местных бюджетов, обеспечивая в среднем почти 59% их налоговых поступлений. В федеральном бюджете доля собственных налогов составляет 25,2%, в бюджетах земель — всего 12,9%. В отличие от США, где федеральный бюджет формируется за счет прямых налогов, в ФРГ опора федерального бюджета — налоги на потребление (НДС, акцизы и другие), составляющие более 60% налоговых поступлений, тогда как бюджеты земель опираются на подоходные налоги.
Специфика формирования бюджетной системы Германии потребовала разработки довольно сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания. Главным инструментом вертикального выравнивания является распределение от НДС между федеральным и консолидированным бюджетом земель. В последние десятилетия вопрос раздела сбора от НДС обычно решался в пользу земель, что привело к повышению их доли с 32,5% в конце 70-х годов до 35% в начале 1990-х годов при снижении удельного веса федерального правительства соответственно с 67,5 до 65%2Богачева О. Бюджетная политика // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 4. С. 34.. Главная цель вертикального перераспределения средств — выравнивание общеэкономического уровня районов, создание равно благоприятных условий для предпринимательства на всей территории государства.
Как было отмечено выше, в Германии практикуется также довольно редкое в мировой практике «горизонтальное» выравнивание налогового бремени: более богатые земли перечисляют часть своих налоговых поступлений менее процветающим. Так, из денежных средств, которые перечисляют землям от налога на добавленную стоимость, 75% распределяются между бюджетами, исходя из численности жителей. Остальные 25% образуют фонд дополнительных субсидий и перераспределяются между «богатыми» и «бедными» землями в пользу последних.
Таким образом, в Германии региональное налоговое регулирование осуществляется, как и в США, путем распределения общих налогов между федеральными землями и общинами, закрепления за ними собственных налогов и выделения субсидий отсталым регионам.
Но вместе с тем имеются существенные различия. Распределение налоговых поступлений от общих налогов идет по установленным нормативам, а не путем введения дополнительных ставок. Перераспределение налогов и бюджетных субсидий производится за счет отчислений от НДС, а не из совокупных налоговых поступлений. Выравнивание регионов основано на нормативах среднедушевых налоговых поступлений и учета экономических, демографических и других особенностей земель.