Институт аренды земельных участков

Понятие земельного правонарушения и виды ответственности за его совершение

В ЗК РФ провозглашен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды, средства производства в сельском и лесном хозяйствах перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Указанное положение подразумевает свободное владение, пользование и распоряжение землей собственниками земельных участков, если это не наносит ущерба окружающей среде. Для дальнейшего развития земельного законодательства на современном этапе важно не столько провозглашение принципа, сколько его наполнение конкретными правовыми требованиями и предписаниями, призванными реализовать провозглашенное в законодательстве.

Как и в других отраслях российского законодательства, в земельном законодательстве имеет принципиальное значение осуществление земельного контроля и привлечение к соответствующим видам ответственности. В ЗК РФ предусматриваются государственный, производственный, муниципальный и общественный виды земельного контроля. Они обладают весьма специфическими качествами по отношению к этим же видам контроля в других сферах общественных отношений.

При этом если государственный и производственный земельный контроль был достаточно разработан ранее в нормативных правовых актах различного уровня и широко применялся на практике, то муниципальный и общественный контроль является сравнительно новым для законодательства и заслуживает дальнейшего развития и стимулирования с помощью права.

Заслуживают внимания разработка и принятие нормативных правовых актов с утверждением положений о муниципальном земельном контроле и об общественном земельном контроле. Целесообразно обсудить вопрос о том, кто должен их утверждать, насколько они должны быть обязательными, типовыми для участников земельных отношений. Учитывая относительную новизну этих видов контроля, разработка и оглашение таких положений крайне необходимы.

С осуществлением земельного контроля тесно связано развитие ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, которая завершает звенья правоохранительного механизма. С учетом динамики изменения законодательства проведено отграничение гражданско-правовой ответственности за совершение земельных правонарушений от уголовной и административной ответственности. Думается, что существование земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности ошибочно.

Кроме привлечения к уголовной или административной ответственности к виновным лицам могут быть применены одновременно меры ответственности, предусмотренные гражданским и земельным законодательством, что подтверждается п. 2 ст. 74 ЗК РФ. За совершение земельных правонарушений, не закрепленных в уголовном или административном законодательстве, при наличии оснований, предусмотренных в законе, в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов субъектов земельных отношений и возмещения причиненного вреда также возможно применение мер ответственности, установленных как в гражданском, так и в земельном и экологическом законодательстве.

Факт причинения вреда выступает объективным основанием для предъявления иска виновному лицу в гражданско-правовом порядке (ст. 1064 ГК РФ, ст. 62 и 76 ЗК РФ). Данные нормы выступают в качестве общих и специальных юридических предпосылок возникновения правоотношений по возмещению вреда, причиненного земельными правонарушениями. Выделение так называемых особых земельно-правовых мер воздействия, по мнению автора, связано с особенностями земли: с одной стороны, компонента природы, а с другой — недвижимого имущества.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние, снос самовольных построек, восстановление уничтоженных межевых знаков и другие действия являются не особыми земельно-правовыми мерами воздействия, а специальными способами защиты права собственности и других вещных прав на землю, закрепленными в земельном законодательстве. Некоторые из этих способов предусмотрены и в гражданском законодательстве (например, в ст. 222 ГК РФ). Следовательно, правовые санкции за земельные правонарушения содержатся в актах не только земельного, но и в ряде других отраслей права, прежде всего в гражданском праве.

Выделение земельно-правовой ответственности требует рассмотрения вопроса о механизме ее реализации. Думается, что говорить о земельно-правовой ответственности как отраслевом виде ответственности и самостоятельной категории права не вполне оправданно по следующим основаниям.

Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства наступает только в случае совершения земельного правонарушения. Конкретные составы земельных правонарушений (преступлений и проступков) закрепляются в уголовном и административном законодательстве. За их совершение виновные лица могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, кроме этого, к ним могут быть применены одновременно меры ответственности, предусмотренные гражданским и земельным законодательством (например, за порчу земель).

В структуре норм ЗК РФ закреплены некоторые составы земельных правонарушений (п. 2 ч. 3 ст. 45, ст. 46 и др.), однако не установлены санкции (в частности, административно-правовые) за их совершение. За совершение земельных правонарушений, не закрепленных в УК РФ или КоАП РФ, при наличии оснований, предусмотренных в законе, в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов субъектов земельных отношений и возмещения причиненного вреда в полной мере также возможно применение мер ответственности, установленных как в гражданском, так и в земельном и экологическом законодательствах.

При совершении земельного правонарушения причиняется вред земле как компоненту окружающей среды, жизни и здоровью человека, правам и законным интересам субъектов земельных отношений. Данный вред подлежит возмещению в гражданско-правовом порядке, виновное лицо несет гражданско-правовую ответственность¹См.: Панкратов И.Ф. Ответственность за нарушение земельного законодательства // Законодательство и экономика. 1997. № 5—6. С. 31. 42..

Со всей очевидностью обозначенный тезис подтверждается положениями действующего земельного законодательства. В соответствии с п. 2 ст. 74 ЗК РФ привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред. Однако мы вправе констатировать, что законодателем указанная норма права сформулирована не совсем удачно, поскольку правонарушение устранить нельзя, если оно уже есть, можно устранить или компенсировать определенные последствия этого правонарушения.

Ввиду вышесказанного представляется целесообразным вести речь не о земельно-правовой ответственности, а об ответственности за нарушение земельного законодательства, представляющей совокупность правовых мер воздействия на нарушителей земельного правопорядка, закрепленных в нормах уголовного, административного, земельного, трудового, экологического и гражданского законодательства. Названные нормы не исключают, а дополняют друг друга, поскольку земельное законодательство не содержит всего комплекса правовых санкций, рассчитанных на всестороннее воздействие в отношении субъектов земельных правонарушений. Но для применения этих санкций необходимо, чтобы нарушение земельного законодательства было одновременно и нарушением правовых норм соответствующих отраслей права.

Правовым основанием для привлечения к юридической ответственности за нарушение земельного законодательства является совершение земельного правонарушения. Действующее законодательство РФ не содержит определения этого негативного социального явления, что, несомненно, затрудняет правовое регулирование земельных правоотношений и не способствует эффективному осуществлению земельного контроля.

Следует отметить, что в юридической литературе высказывалось немало мнений относительно понятия земельного правонарушения, что лишний раз подчеркивает необходимость законодательного закрепления указанной дефиниции.

При характеристике земельного правонарушения необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, общественная опасность земельного правонарушения представляется важной составляющей его характеристики, учитывая особый статус земли как экологической и экономической категории, компонента окружающей среды, а также основы жизнедеятельности народа, на ней проживающего. Во-вторых, земельное правонарушение не всегда должно быть виновным. В соответствии со ст. 1079 ГК РФ вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован независимо от вины причинителя. В-третьих, совершение земельного правонарушения не всегда сопровождается причинением вреда. В определенных условиях вред мог не наступить, но была реальная угроза его наступления.

Исходя из вышесказанного, предлагаем закрепить в ЗК РФ дефиницию земельного правонарушения, под которым следует понимать общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) лица, совершенное в сфере земельных правоотношений, посягающее на установленные Конституцией Российской Федерации, иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации земельный строй, порядок управления и правила пользования земельными ресурсами, а также нарушающее права и законные интересы субъектов земельных отношений в области охраны и использования земель, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения вреда окружающей среде, жизни и здоровью человека, имуществу физических и юридических лиц, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая ответственность.

Состав земельного правонарушения включает в себя следующие элементы: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. В большинстве случаев земельных правонарушений ответственность наступает только при наличии всех четырех элементов. Однако для привлечения к ответственности предприятий — источников повышенной опасности наличие вины не требуется (ст. 1079 ГК)²Так, аварийный ранив нефти из нефтепровода, вызвавший повреждение земель, является правонарушением, даже если в действиях правонарушителя не будут обнаружены признаки вины. Разъясняя данное правило, Пленум Верховного Суда Российской Федерации специально указал, что в случае причинения вреда предприятиями, учреждениями, организациями, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы либо умысла потерпевшего..

Объектом земельных правонарушений являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель, земельный строй и правопорядок, установленный земельным законодательством, права и законные интересы собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли, которые претерпевают отрицательные последствия в результате совершенного виновного противоправного деяния. К числу таких отношений можно отнести отношения собственности на землю и отношения в сфере защиты вещных и иных прав (установление искусственных препятствий в использовании земли, самовольный захват земельного участка); экономические отношения (невнесение арендных платежей); отношения в сфере управления земельными ресурсами (непроведение или отказ в проведении землеустройства); отношения в сфере землепользования (неисполнение правил использования земельных участков, порядка передачи земель иному субъекту права землепользования); организационно-правовые отношения по охране земель и защите земельных прав и интересов граждан (непроведение обязательных мероприятий по защите земель от ветровой и водной эрозии, неправомерный отказ в предоставлении земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства).

Объективную сторону земельного правонарушения образует противоправное деяние, совершенное в нарушение земельного законодательства, которое может быть выражено в действии (уничтожение межевых знаков, самовольное строительство) либо бездействии (невыполнение мероприятий по охране земель). К факультативным признакам объективной стороны земельного правонарушения относятся: место, способ совершения правонарушения, обстановка совершения, средства, с помощью которых совершено земельное правонарушение.

Субъектами земельных правонарушений могут выступать как российские, так и иностранные граждане и юридические лица (или их должностные лица), лица без гражданства, использующие на любом правовом основании (титуле) земельные участки. Например, сельскохозяйственные коммерческие организации, крестьянские (фермерские) хозяйства, граждане, имеющие участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства и т.д. Правонарушение могут совершить также граждане и юридические лица (или их должностные лица), не являющиеся землепользователями, но причинившие вред собственникам, владельцам, пользователям, арендаторам земельных участков, нарушившие требования законодательства об охране земель и т.д.

Нередки случаи, когда субъектами земельных правонарушений являются государственные органы, исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностные лица, специально уполномоченные государственные органы управления земельными ресурсами в случае нарушения требований законодательства по распоряжению землей на подведомственной территории, по выдаче правоустанавливающих документов на землю, по ведению государственной регистрации прав на землю и сделок с ней, по велению государственного контроля за использованием и охраной земель.

Субъективная сторона земельного правонарушения отражает психическое отношение субъекта к совершенному противоправному деянию (действию или бездействию) и наступившим вредным последствиям. Основу содержания данного элемента составляют вина субъекта правонарушения в содеянном, осознание противоправности намерений и наступления вредных последствий, желание (или его отсутствие) достичь конечных результатов вредных воздействий. В зависимости от этого можно говорить об умышленной (например, самовольный захват земельного участка) и неумышленной (в частности, нерациональное использование земли) форме вины, о противоправных, виновных деяниях, совершенных по неосторожности и по небрежности.

В юридической доктрине земельные правонарушения традиционно объединяются в две группы: непосредственно земельные правонарушения и земельные правонарушения с экологической окраской. К первой группе относят такие правонарушения, которые лишены экологической окраски и не связаны с причинением вреда землям как составной части окружающей природной среды. К земельным правонарушениям с экологической окраской отнесены земельные правонарушения, совершение которых связано с причинением вреда землям и являющиеся одновременно экологическими правонарушениями.

В ст. 74—76 ЗК РФ предусмотрены дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за земельные правонарушения с отсылкой к соответствующему законодательству, которым они конкретизируются. Кроме того, ряд мер ответственности предусматривается в земельном законодательстве.

При применении мер дисциплинарной ответственности за нарушение земельного законодательства ЗК РФ не требует жесткой процессуальной процедуры. На должностных лиц или работников организаций, виновных в совершении земельных правонарушений, налагается дисциплинарная ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказавших негативное воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Трудовым законодательством предусмотрены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу, увольнение. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения правонарушения и шести месяцев со дня его совершения. Если дисциплинарный проступок сопряжен с нанесением материального ущерба, к работнику одновременно может быть применена материальная ответственность.

Административная ответственность за совершение земельных правонарушений выражается в конкретно определенных составах административных проступков, перечень которых закреплен в КоАП РФ. Субъектами административной ответственности могут быть граждане, должностные лица, юридические лица. Срок наложения штрафов — два месяца со дня обнаружения правонарушения (в отдельных случаях — не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения). Административная ответственность применяется в соответствии с определенным законом процессуальным порядком.

Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства предусмотрена ЗК РФ, а установлена УК РФ. В УК РФ предусматриваются преступления, связанные с земельными и иными экологическими отношениями (ст. 246—262). УК РФ значительно усилил ответственность за земельные преступления: введена специальная гл. 26 «Экологические преступления», расширено количество норм, увеличился максимальный размер наказаний, что свидетельствует об изменении общественных взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о критической оценке современного состояния земельного и экологического правопорядка.

Гражданско-правовая ответственность наступает по факту нарушения земельного законодательства, связанного с причинением вреда землям, правам и интересам собственников. Вред возмещается независимо от привлечения виновных к другим вилам ответственности.

Гражданское законодательство предусматривает денежную, натуральную и смешанную компенсацию вреда. Отношения по возмещению вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, основаны на принципах гражданско-правовой ответственности: всеобщая обязанность возмещения причиненного вреда; полное возмещение причиненного вреда; ответственность юридических лиц и граждан за вред, причиненный их работниками; солидарная ответственность при совместном причинении вреда; вред, причиненный источником повышенной опасности, подлежит возмещению независимо от вины причинителя по факту причинения вреда.

Гражданско-правовая ответственность предусматривает три способа возмещения вреда: признание совершенной сделки недействительной; взыскание убытков в связи с неисполнением договора; возмещение вреда, вытекающего из внедоговорных отношений (в силу факта правонарушения, в силу ограничения прав пользования землей, изъятия участка для государственных нужд). Может быть также использован негаторный иск, но практики такой пока нет.

Гражданско-правовая ответственность имеет имущественное содержание, а ее меры носят имущественный характер, выполняя функцию имущественного воздействия на правонарушителя в качестве метода экономического регулирования общественных отношений. В настоящее время гражданско-правовая ответственность получила широкое распространение и проявляется во взыскании с виновных лиц возмещения за причиненный имущественный вред или признании недействительными противозаконных имущественных сделок.

Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред. Таким образом, гражданско-правовая ответственность за нарушения земельного законодательства наступает независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности (например, гражданский иск в уголовном процессе).

Специфика складывающихся отношений при возмещении вреда, причиненного земельными правонарушениями, позволила автору сделать вывод, что названный вред возмещается на основе норм ГК РФ с учетом положений земельного и экологического законодательства. В свете этого можно говорить о существовании обязательств, возникающих вследствие причинения вреда земельными правонарушениями, содержание которых составляют право потерпевшего требовать приведения его имущественной и неимущественной сферы в то состояние, в каком она находилась до правонарушения, а также обязанность лица, ответственного за причинение вреда, произвести указанные действия.

Сущностью земельного правонарушения выступает причиненный вред в виде убытков, понесенных субъектами земельных отношений (ст. 15 ГК РФ и ст. 76 ЗК РФ). Особый правовой режим земли и активная роль государства, других публичных образований в регулировании земельных отношений обусловили специфику возмещения убытков в данной сфере. Так, наряду с общими правовыми нормами об убытках ГК РФ необходимо применять специальные нормы земельного законодательства, регламентирующие эти вопросы.

С.Н. Братусь справедливо отмечал, что имеются все основания рассматривать требования о взыскании сумм убытков и потерь при отводе сельскохозяйственных земель в качестве гражданско-правовых требований, подлежащих в случае спора рассмотрению в суде в исковом порядке³См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.. 1976. С. 161.. Следовательно, нельзя согласиться с авторами, которые полагают, что в таких случаях возникает не гражданская, а административная ответственность. Поэтому положение, в силу которого лицо, причинившее убытки другому, обязано их возместить, включает в себя возможность для потерпевшего прибегнуть к аппарату государственного принуждения, если убытки не будут возмещены добровольно.

Согласно ст. 57 ЗК РФ убытки в полном объеме, в том числе упущенная выгода, возмещаются землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков в следующих случаях: 1) при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) если они вызваны ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц; 3) при временном занятии земельных участков; 4) при ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов.

Возмещение убытков производится за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон, что повлекло за собой ограничение прав или ухудшение качества земель.

Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений (ст. 76 ЗК РФ).

Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственикам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

В теории гражданского права выработаны условия привлечения лица к гражданско-правовой ответственности. Они образуют состав гражданского правонарушения или рассматриваются как юридическое основание ответственности. Элементы состава гражданского правонарушения следующие: наличие убытков, противоправность действий лиц, повлекших причинение убытков, и их вина (в необходимых случаях), а также наличие причинной связи между противоправностью и наступившими последствиями. Отсутствие хотя бы одного из элементов состава исключает наступление ответственности лица. Среди перечисленных условий ответственности важнейшим, пожалуй, стоит признать наличие вреда, так как при его отсутствии вопрос об ответственности вообще не возникнет.

Согласно п. 5 ст. 57 3К РФ порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав названных субъектов или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством Российской Федерации.

На сегодняшний день порядок возмещения убытков регламентируется Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, земле владельце в и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (далее — Правила), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. № 262.

При расчетах размеров возмещения убытки определяются с учетом стоимости земли на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка, о временном занятии участка или об ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов (п. 4 ст. 57 ЗК РФ). Данная норма является специальной по отношению к п. 3 ст. 393 ГК РФ, определяющему цену, принимаемую во внимание при возмещении убытков. Пункт 4 ст. 57 ЗК РФ направлен на реализацию положения о предварительном возмещении убытков и распространяется на любое имущество, в том числе земельный участок. Стоимость имущества с учетом ст. 281 ГК РФ должна быть рыночной т.е. такой, по какой имущество (земельный участок, строения на нем и т.д.) могло быть продано при добровольном отчуждении.

Традиционно убытки принято классифицировать на реальный ущерб и упущенную выгоду. В состав убытков входят реальный ущерб, т.е. стоимость утраченного имущества и те затраты, которые лицо, чье право нарушено, понесло или должно будет понести для восстановления своего права (п. 2 ст. 15 ГК РФ). К числу убытков также относятся неполученные доходы, которые при обычных условиях могли быть получены. Такие доходы называют упущенной выгодой.

Понесенные расходы могут быть самыми разнообразными. Например, по делам о возмещении убытков, причиненных изъятием земельных участков, предоставленных для сельскохозяйственной деятельности, реальный ущерб определяется исходя из стоимости приобретенных семян, минеральных удобрений, посадочного материала (не использованы, пропущены сроки внесения), также учитываются материальные затраты по обработке земель в виде расходов на содержание и эксплуатацию оборудования, расходы по заработной плате, амортизационные отчисления, транспортно-заготовительные расходы по приобретению и расходованию топлива, смазочных материалов, арендная плата (при авансовой оплате), расходы по уплате санкций и т.д.

Судебной арбитражной практикой выработан довольно взвешенный подход к удовлетворению исков о взыскании упущенной выгоды и дано такое толкование нормы ст. 15 ГК РФ, при котором, исчисляя размер неполученных доходов, истцу следует определить достоверность (реальность) тех доходов, которые он предполагал получить при обычных условиях гражданского оборота. При этом необходимо установить наличие безусловной причинной связи между неполучением истцом дохода и неправомерными действиями ответчика.

Размер упущенной выгоды определяется с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено (п. 10—11 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8). В судебной практике наметилась тенденция, когда суды все чаще взыскивают убытки в полном объеме, в том числе упущенную выгоду, в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 62 ЗК РФ, ст. 15 ГК РФ.

Общие принципы для определения упущенной выгоды установлены в ст. 15 ГК РФ, но их явно недостаточно. Поэтому в п. 4 ст. 393 ГК РФ специально предусмотрены дополнительные условия для подтверждения расходов по возмещению упущенной выгоды, наличие которых в виде доказательств обязательно. Игнорирование или незнание данной нормы права на практике ведет к отказу кредитору в удовлетворении исковых требований о взыскании упущенной выгоды. Происходит это потому, что кредитор не может обосновать понесенные убытки представлением надлежащих доказательств.

Упущенная выгода выражается, как правило, в форме стоимости неполученных валовых сборов зерна, других культур на основе официальных данных об урожайности. Доказательствами объемов и размеров упущенной выгоды служат предварительные договоры с заготовительными, торговыми организациями о реализации готовой продукции, иные обязательства крестьянских хозяйств перед гражданами, планы внутрихозяйственного потребления, приобретение в необходимом количестве топлива, семян, документы, подтверждающие проведение необходимых агротехнических работ, и др.

Органам государственного контроля за правильным использованием и охраной земель необходимо различать правомерное причинение убытков (например, в результате изъятия используемого для выращивания сельскохозяйственных культур земельного участка под строительство федеральной дороги) и неправомерное, т.е. вследствие нарушения земельного законодательства (например, уничтожение имущества путем поджога).

Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать ограничения в объеме возмещения убытков, так как решение этих вопросов отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. В законах, принимаемых субъектами Российской Федерации, в соответствующих статьях делаются отсылки к ГК РФ. И хотя вопросы земельного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние не вправе устанавливать ограничения, противоречащие федеральному законодательству. По мнению автора, такая система является вполне логичной и обоснованной.

При причинении вреда возникают внедоговорные обязательства вследствие причинения вреда. Вред может быть причинен в результате действия или бездействия. Например, в результате загрязнения окружающей среды (действие) или при непринятии мер по предотвращению эрозии почв (бездействие). При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда устанавливается по ценам, существовавшим на момент возмещения вреда (ст. 393 ГК РФ).

Следует отметить, что ЗК РФ в двух разных статьях (ст. 62 и 76) регулирует один и тот же вопрос: возмещения убытков и возмещения вреда, рассматривая эти понятия как различные. Между тем традиционно в гражданском праве считается, что термин «ущерб» является синонимом термина «вред». С понятиями «вред» и «ущерб» соприкасается понятие «убыток» — денежная оценка имущественного вреда.

В ЗК РФ присутствуют нормы, посвященные правовой специфике прекращения и ограничения прав на землю. В данном случае можно увидеть взаимодействие между ЗК РФ и ГК РФ. В частности, ст. 44 ЗК РФ прямо отсылает к нормам, установленным гражданским законодательством, а ст. 287 ГК РФ, в свою очередь, отсылает к нормам земельного законодательства.

Нарушитель несет гражданско-правовую (имущественную) ответственность перед лицом, чье право он нарушил. Имущественные санкции, возлагаемые на правонарушителя, взыскиваются в пользу потерпевшей стороны.

При изучении ГК РФ возникает вопрос относительно ст. 285, предусматривающей изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства. Является ли этот случай примером ответственности в земельных отношениях? Лицо, у которого изымается участок, своими действиями нарушает общественные отношения в области рационального использования земель, т.е. ненадлежащим образом их использует, лишаясь земельного участка, несет некоторые неблагоприятные последствия. Но при этом изъятие земельного участка осуществляется на возмездной основе, что указывает на желание законодателя отказаться от наложения на виновного санкций. Поэтому данная статья хоть и несет охранительную функцию, но, не предусматривая неблагоприятных последствий для виновного, не является формой ответственности. Однако эта статья может выступать в форме обоснования применения ответственности.

ЗК РФ не определена сущность вреда, причиненного земельными правонарушениями. Законодатель ограничился лишь провозглашением принципа, в соответствии с которым юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений (п. 1 ст. 76 ЗК РФ). В гражданском праве вред как совокупность неблагоприятных, отрицательных последствий представляет собой результат гражданского правонарушения, рассматриваемый в трех аспектах: как социальный (лишение социальной возможности либо затруднение в реализации этой возможности), юридический (умаление норм гражданского права) и фактический (умаление имущественных и неимущественных благ) вред.

Как в гражданском, так и в земельном праве вред представляет собой умаление определенных охраняемых законом субъективных прав и благ. Юридическая природа вреда в гражданском и земельном праве представляется тождественной, но в гражданском праве это понятие более объемное, комплексное, оно является основой для понимания сущности вреда, который может быть причинен в других сферах жизнедеятельности, в том числе и при совершении земельных правонарушений.

Вред, причиненный земельными правонарушениями, — те же неблагоприятные, отрицательные последствия противоправного деяния, но которые проявляются только в сфере, связанной с землей. По нашему мнению, в результате совершения земельного правонарушения вред может быть причинен (по отдельности или в совокупности): а) земле как компоненту окружающей среды; б) другим компонентам окружающей среды; в) жизни и здоровью человека, его психическому благополучию через негативное воздействие испорченного земельного участка; г) хозяйствующему субъекту (природопользователю), в законном обладании которого находятся земельные участки. Указанные последствия — это результат совершения земельного правонарушения и одновременно результат гражданского правонарушения.

Исходя из положений ст. 12, п. 3 ст. 1099 ГК РФ вред в гражданском праве подразделяется на имущественный (ст. 15 ГК РФ) и моральный (ст. 150, 151, 1099 ГК РФ). Аналогичное подразделение соответственно имеет и вред, который может быть причинен в результате совершения земельного правонарушения. С учетом специфики негативных последствий земельных правонарушений имущественный вред можно условно разделить на экологический⁵Сущность экологического вреда выражается в экологически неблагоприятных, отрицательных последствиях, наступающих при нарушении или умалении имущественных либо неимущественных прав и благ деяниями, противоречащими экологическим требованиям охраны и использования земли. и экономический⁶Экономический вред причиняется экономическим интересам собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора земельного участка, так как земля как имущество может принадлежать на соответствующих правах указанным субъектам. Экономический вред выражается в убытках, составными частями которых являются реальный ущерб и упущенная выгода.. Представляется, подобные имущественно-правовые категории оправданно использовать применительно к отношениям, связанным с воздействием на землю, имея в виду ее условную стоимость.

Совершение земельного правонарушения, в результате которого прямо или косвенно нарушаются личные неимущественные права граждан либо осуществляется посягательство на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, в исключительных случаях может повлечь за собой физические и (или) нравственные страдания потерпевшего. При возникновении подобных ситуаций надлежащим способом защиты будет выступать компенсация морального вреда.

Российские суды не имеют достаточной практики в рассмотрении исков, связанных с компенсацией морального вреда, причиненного экологическими правонарушениями (в том числе земельными правонарушениями экологического характера). В настоящее время предъявление исков о компенсации морального вреда, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды (в том числе и земли), в определенной степени может упростить возможность возмещения экологического вреда здоровью граждан, в частности, ввиду отсутствия необходимости обоснования суммы компенсации, а также использования положений ст. 1100 ГК РФ.

Важно разработать методологию количественной оценки размера компенсации физических и нравственных страданий в делах данной категории, чтобы исключить неосновательное уменьшение или увеличение размера заявленной компенсации. Для этого, на наш взгляд, необходимо использовать опыт государств — членов ЕС, например Германии, где суды применяют так называемый каталог повреждений с указанием сумм компенсации в случае их причинения. При этом данные суммы следует корректировать с учетом изменения потребительских цен (инфляции).

Земельные правонарушения многообразны, их нельзя ограничивать только теми, которые предусмотрены в нормах уголовного, административного законодательства и за которые установлены соответствующие санкции. В нормах указанных отраслей права закрепляются наиболее вредные деяния. Думается, что установить полный перечень земельных правонарушений в каких-либо нормативных правовых актах вряд ли возможно, этот вопрос должен решаться на основе учета обстоятельств каждого нарушения.

Регулятивная функция права в данной сфере реализуется преимущественно в частноправовом поле правового регулирования с некоторыми элементами публичности (земельные отношения); тогда как охранительная функция, напротив, находит свое отражение в большей степени в публично-правовом законодательстве с некоторым присутствием частноправовых механизмов (гражданско-правовая ответственность, виндикация, реституция и т.д.). Данный вы вол можно назвать правовым дуализмом в правовом регулировании сделок с земельными участками.

Правовые средства обеспечения законности и правомерности сделок с землей — это правоприменительные акты, носящие инструментальный характер, выступающие в качестве методов правовой деятельности специально уполномоченных на то субъектов права и направленные на достижение конкретных целей. В состав органов обеспечения правомерности и законности договора аренды земельного участка входят все субъекты права, которые устанавливают правовые требования к форме и содержанию договора, формы контроля и надзора за субъектами рынка недвижимости, в том числе органы специальной компетенции в сфере недвижимости и правоохранительные. судебные и контрольно-надзорные органы.

Такие органы делятся на две группы. К первой группе относятся органы специальной компетенции, осуществляющие правовое сопровождение сделки на предмет ее законности, а также предварительный, текущий, а иногда и последующий контроль⁷Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ (Росрегистр), Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная нотариальная палата и иные.. Во второй группе находятся органы, осуществляющие контрольно-надзорные, юрисдикционные и правоохранительные функции⁸Налоговые органы, суды судебной системы РФ, органы прокуратуры, органы внутренних дел.. Эти органы участвуют на рынке недвижимости опосредованно, наделены общей правоохранительной компетенцией и выступают субъектами правоотношений в вышеуказанной сфере после наступления юридического факта — нарушения законности (совершения правонарушения). Более того, первая группа органов занимается непосредственным обеспечением законности, а вторая — ее охраной, и в совокупности они эффективно обеспечивают законность и правомерность сделок с недвижимостью в целом и договора аренды земельных участков в частности.

Охранительная функция права особенно важна в переходный период от плановой экономической системы к рыночной экономике, для которого характерными являются скрытые формы рынка земли или теневые рынки земли, с которыми сталкиваются многие постсоциалистические государства — члены ЕС. Основные формы теневых сделок реализуются путем продажи недвижимости, которая сопровождается передачей сопутствующей земли (по форме — это сделка по поводу недвижимости, а на самом деле в стоимость помещения включена стоимость земли); а также путем сдачи в аренду помещений вместе с землей (аренда земли реализуется в скрытой форме).

Несвоевременное выявление и раскрытие правонарушений в сфере земельных отношений не только потребует в дальнейшем дополнительных усилии по установлению и разоблачению участников преступной деятельности, но и формирует общественное мнение о низком уровне реализации правоохранительной функции органами внутренних дел, создает представление о безнаказанности нарушителей, порождает социально опасную среду, которая воспроизводит правонарушения. Общесоциальное предупреждение земельных правонарушений осуществляется главным образом в процессе реализации комплекса мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой стабилизации и развития агропромышленного комплекса в Российской Федерации на 2005— 2010 гг. и системы мер Правительства Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране. В настоящее время проводится разработка новых нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности реализации земельной реформы.