Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации и ее роль в правовом регулировании аренды земельных участков

Важнейшим шагом на пути реформирования системы земельного законодательства стало принятие наряду с ЗК РФ федеральных законов «О разграничении государственной собственности на землю», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве» и др., детализирующих те или иные подотрасли и институты земельного законодательства. Законодателем была проведена работа по приведению нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации в соответствие с ЗК РФ.

В 2002 г. Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства принял решение о разработке Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Концепция была утверждена и подписана Президентом Российской Федерации 15 декабря 2003 г. (Протокол № 1) и предполагала комплексное внесение изменений в ряд законодательных актов по вопросам, касающимся недвижимого имущества, в том числе в ГК РФ и ЗК РФ.

Кроме того, был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ, направленный на совершенствование федерального законодательства в области землеустройства. Он призван защитить правообладателей земельных участков (в том числе и арендаторов) при образовании новых земельных участков и прекращении существования исходных.

В целях достижения единообразия в правовом регулировании земельных правоотношений рабочая группа по совершенствованию законодательства о вещных правах во исполнение указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», утверждающего Концепцию развития гражданского законодательства (далее — Концепция), при обсуждении концептуального вопроса о соотношении гражданского и земельного законодательства признала, что ЗК РФ не должен содержать нормы гражданского права. Его содержание должны составлять нормы об охране земель, категориях земель и порядке их разрешенного использования, т.е. нормы, имеющие публично-правовой характер. Все, что касается собственности на землю, аренды земельных участков, прекращения, возникновения или оборота земельных прав, предлагается изъять из ЗК РФ. Регулирование прав на недра, на водные объекты, на лесные участки относится к компетенции гражданского права, и нормы о вещных правах на данные объекты, об обороте, возникновении и прекращении данных прав из специальных природоресурсных законов также предложено исключить.

В отношении указанных предложений возникают серьезные сомнения. В основу данного решения в Концепции положен так называемый маятниковый принцип, в соответствии с которым «решения о правовых нормах, вновь включаемых в ГК РФ, принимаются в момент нахождения маятника на крайних точках его движения. С одной стороны, в круг отношений, регулируемых гражданским законодательством и определяющих его предмет, предлагается включать корпоративные отношения. С другой стороны, путем отказа от так называемой трехуровневой системы гражданских законов предлагается перейти на двухуровневую систему (ГК РФ и специальные законы)».

Предложение о двухуровневой системе гражданского законодательства представляется спорным, поскольку неверно указывать, что ЗК РФ по отношению к ГК РФ является специальным законом. Думается, что указанные нормы закрепляют разрушение земельного права, поскольку невозможно изъять из ЗК РФ гражданско-правовые нормы, оставив в нем лишь нормы публичного права. Частноправовые и публичные нормы не могут существовать друг без друга, и главная проблема правового регулирования видится как раз в их объединении, а не разъединении.

Безусловно, основополагающие внеотраслевые положения в правоотношении аренды должны быть включены в ГК РФ. Остальные же правовые нормы могут содержаться в ЗК РФ и иных комплексных нормативных правовых актах, что лишний раз говорит об утрате ГК РФ монополистического положения. Значение гражданского законодательства в рассматриваемом случае проявляется в участии в комплексном регулировании аренды земельных участков. В случае если такое участие происходит на основе применения модели гражданского правоотношения, то комплексные внеотраслевые нормы, регулирующие институт аренды, должны обязательно содержаться в ГК РФ. Если же в роли комплексных норм будут выступать земельные отношения, то применяемые в них внеотраслевые нормы должны находиться за прелатами ГК РФ, т.е. в земельном законодательстве.

В этом отношении основной задачей является научная разработка критериев и оснований, на базе которых появится возможность отнести модели базовых правоотношений, возникающих при комплексном регулировании имущественных отношений, к разряду гражданско-правовых и определить в них позиции для применения основополагающих норм гражданского законодательства.

Таким образом, ГК РФ должен содержать два вида основных правовых норм, не считая отсылочных: непосредственно гражданско-правовые нормы и внеотраслевые нормы, определяющие статус и динамику развития правоотношений, создаваемых при применении модели гражданского правоотношения в комплексных имущественных отношениях, в нашем случае — при аренде земельных участков.

Институт аренды земельных участков является комплексным и включает в себя нормы различной отраслевой принадлежности, в том числе и нормы гражданского законодательства, находящиеся под воздействием публичных норм права. Такие нормы характеризуются единством решаемых задач, спецификой регулируемых отношений и однотипностью юридической их природы, что в конечном итоге приводит к нивелированию отраслевых различий между этими объединенными нормами, регулирующими комплексные имущественные отношения по модели гражданского правоотношения.

Основными целями совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, провозглашенными в Концепции, являются:

развитие основных принципов гражданского законодательства, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений;
отражение в ГК РФ опыта его применения и толкования судом;
сближение положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве ЕС;
использование в гражданском законодательстве Российской Федерации новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда государств — членов ЕС;
поддержание единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах — участниках СНГ;
обеспечение стабильности гражданского законодательства Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать, что ГК РФ по структуре и содержанию не может и не должен стремиться быть аналогом европейского гражданского законодательства, в том числе и близких ему ГГУ и ФГК.

Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г. одобрил Концепцию, и начался этап ее реализации. В указе Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 (п. 3 «а»), а также в решении Совета по кодификации (п. 2 «а») предусмотрена подготовка в 2009—2010 гг. проектов федеральных законов о внесении в ГК РФ изменений, вытекающих из Концепции. Президент Российской Федерации предложил ускорить эту работу и закончить проект закона об изменениях части первой ГК РФ к середине 2009 г. Своевременное завершение работы над указанным проектом обеспечит определенность и устойчивость законопроекта об изменениях последующих частей ГК РФ, который должен был быть представлен Президенту Российской Федерации до конца 2010 г.

Завершение этой законопроектной работы должно положить начало третьему этапу реализации Концепции — приведению в соответствие с ГК РФ и совершенствованию на его основе других федеральных законов, разумеется, прежде всего, в области гражданского права, но также и ряда комплексных федеральных законов, содержащих большой объем гражданско-правовых норм. Очевидно, что таким образом Совет по кодификации рекомендовал проведение в ближайшие годы весьма значительных законодательных работ в области гражданского права, сердцевиной которых должен стать ряд изменений ГК РФ, прежде всего его общих положений.

В связи с этим очень важно обратить внимание на то, что все свои соображения, высказывания, предложения, поручения в отношении совершенствования ГК РФ Президент Российской Федерации сопровождает требованием обеспечить стабильность гражданского законодательства. В свете вышесказанного очевидно, что начатые, ведущиеся и предстоящие работы по совершенствованию гражданского законодательства знаменуют переход страны к новому этапу развития российского законодательства. Стоит надеяться, что данное развитие будет планомерным, продуманным, взвешенным, прозрачным и рассчитанным на долговременную жизнь принимаемых законов. Именно для такой работы предназначена Концепция.

В докладе Председателя ВАС РФ на заседании Совета по кодификации были предложены основательная переработка практически всего нормативного материала II раздела ГК РФ и превращение его в раздел о вещных правах. Концепция основывается на идее о необходимости создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы удовлетворить потребности участников гражданского оборота в основанном именно на вещном праве (максимально стабильном и защищенном) режиме пользования чужим имуществом. Это, в свою очередь, должно привести к существенному обогащению содержания раздела II за счет более подробного регулирования прав на чужие вещи. В связи с этим предлагается дать разделу новое название — «Вещное право».

Одним из главных недостатков российского законодательства в сфере регулирования вещного права является отсутствие содержательной общей части. Этот недостаток использовался как один из аргументов, направленных на отрицание вещного права как самостоятельной юридической категории. В этой связи в разделе II ГК РФ выделяется отдельный подраздел «Общие положения о вещных правах»¹Концепции закрепляет в ГК РФ исчерпывающий перечень вещных прав: право пожизненного наследуемого владения земельным участком, относящимся к государственной или муниципальной собственности; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, относящимся к государственной или муниципальной собственности; право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис); право застройки земельного участка (суперфиций); сервитут; право личного пользовладения (узуфрукт); ипотека и иное зарегистрированное (учтенное) залоговое право: право приобретения чужой недвижимой вещи: право вещных выдач; право оперативного управления имуществом, относящимся к государственной или муниципальной собственности..

Концепция закрепляет в ГК РФ исчерпывающий перечень вещных прав и включает в ГК РФ нормы о приобретении права собственности на искусственные (намывные территории) и естественные (изменение русла реки, намыв грунта) приращения прибрежного земельного участка. В структуру ГК РФ предлагается включить самостоятельные главы о праве собственности на земельные участки и иные природные объекты; здания, сооружения и иные объекты недвижимого имущества; жилые и нежилые помещения.

Концепция указывает на необходимость формулирования понятия земельного участка как объекта права собственности, определив его как участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет.

В качестве недвижимой вещи, участвующей в обороте как единый объект, признается единый имущественный комплекс, т.е. совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных аналогичных объектов, неразрывно связанных физически и технологически (в том числе линейных объектов) либо расположенных на едином земельном участке, если объединение указанных объектов в одну недвижимую вещь отражено в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество. При этом Концепция исходит из того, что земельный участок и находящееся на нем здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие на праве собственности одному лицу, признаются единым объектом и участвуют в гражданском обороте как одна недвижимая вещь.

Право собственности на земельный участок должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими и природоохранными требованиями.

Глава о праве собственности на землю (с новым названием «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты») в соответствии с Концепцией дополнена понятием земельного участка как объекта права собственности. Так, объектом права собственности может являться участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет. При этом отчуждение земельного участка его собственником, являющимся также собственником зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, не допускается без одновременного отчуждения этих зданий и сооружений.

Кроме того, следует сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах (с изъятием из ЗК РФ норм о публичном сервитуте) и в интересах соседей (соседское право).

Регулирование ограниченных вещных прав на землю также подверглось реформированию: предлагается устранить право постоянного пользования и право пожизненно наследуемого владения, заменив их правом суперфициарного типа и правом типа эмфитевзиса²Право типа суперфиция (право застройки) предполагает возможность землепользователю возводить какой-либо объект на земельном участке. Право эмфитевзиса запрещает строить, но дает возможность и затекать полезные свойства из земельного участка. Суперфиций позволяет заменить противоречащую цивилистическим принципам оборота недвижимости ситуацию, когда земля предоставляется для строительства на правах аренды. В последнем случае лицо обладает вещным правом на построенное здание, но не имеет вещного права на землю. Очевидно, что создается разрыв в правах на землю и на задание, которое было построено на чужой земле. Право суперфиция даст одному лицу вещное право и на здание, и на землю..

В проекте предложено совершенствование системы вещных прав на земельные участки и другие природные объекты путем создания двух базовых моделей законодательного регулирования с возможностью широкого использования земельного участка или иного природного объекта вне зависимости от их нахождения в частной, государственной или муниципальной собственности.

Так, закреплены следующие базовые модели вещных прав на земельные участки:

право суперфициарного типа (право застройки), предполагающее для его обладателя возможности по изменению свойств и качеств земельного участка, в первую очередь по возведению на нем различного рода зданий, сооружений;
право по типу эмфитевзиса, предоставляющее его обладателю широкие возможности использования свойств и качеств земельного участка с сохранением его субстанции.

Обе разновидности данных прав в отличие от сервитута предоставляют их обладателю права владения и пользования в отношении земельных участков.

Первое из названных прав, именуемое правом застройки (суперфицием), может быть предоставлено в том случае, когда лицу необходимо использовать земельный участок для строительства на нем различного рода объектов и их последующей эксплуатации. Основными характеристиками права застройки являются:

срочность — право застройки устанавливается на срок, определенный в договоре об учреждении права застройки, и не может быть менее 50 и более 100 лет. Право застройки, установленное на срок более 100 лет, считается установленным на срок в 100 лет;
платность — право застройки предоставляется за плату, размер и периодичность внесения которой определяются сторонами;
отчуждаемость — право застройки может быть отчуждено его субъектом или передано им в залог;
устанавливается на основании договора об учреждении права застройки. Существенными условиями договора об учреждении права застройки являются условия: о характеристиках возводимого здания или сооружения; о месте расположения возводимого здания или сооружения на земельном участке; о сроке права застройки; о плате за право застройки;
подлежит государственной регистрации — при осуществлении государственной регистрации права застройки в ЕГРП вносятся сведения о здании или сооружении, которое подлежит возведению на земельном участке, и об обязательстве по его возведению; о праве сносить здание или сооружение и возводить новое; о праве реконструировать здание или сооружение; о сроке права застройки; о размере вознаграждения за право застройки или порядке его определения и о порядке его пересмотра.

При закреплении в российском законодательстве права застройки разработчики Концепции исходят из того, что следует изменить подход, при котором арендатор земельного участка приобретает право собственности на возведенные на таком участке здания и сооружения. Арендатор земельного участка должен приобретать лишь право аренды на возведенные им на земельном участке здания и сооружения, что является продолжением конструкции единого объекта. В противном случае возникнет парадоксальная ситуация, при которой обладатель обязательственного права на земельный участок (арендатор) приобретет более сильное право в отношении расположенных на земельном участке строений, нежели обладатель вещного права на земельный участок (суперфициар).

Для земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на определенный период могут быть установлены иные переходные положения.

Право постоянного владения и пользования (эмфитевзис) есть право владения и пользования чужим земельным участком (иным природным объектом) для целей ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, организации рыболовства, рыбоводства, охоты, создания особо охраняемых территорий и геологических объектов, а также для иных целей, предусмотренных законом, достижение которых связано с использованием природных свойств и качеств земельного участка или иного природного объекта. Основными характеристиками права постоянного владения и пользовании являются:

право постоянного владения и пользования устанавливается без указания срока, если иное не предусмотрено соглашением сторон. Такой срок должен быть длительным (не менее 50 лет);
платность — право постоянного владения и пользования земельным участком предоставляется за плату, размер и периодичность внесения которой определяются сторонами. Законом может быть установлено, что размер платы за право постоянного владения и пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, не превышает размера земельного налога;
отчуждаемость — право постоянного владения и пользования может быть отчуждено субъектом права постоянного владения и пользования земельным участком или передано им в залог, а также продано с публичных торгов. Раздел права постоянного владения и пользования земельным участком и выдел доли в таком праве не допускаются;
устанавливается по воле собственника, а в случаях, предусмотренных законом, — по иным основаниям, на основании договора об учреждении права постоянного владения и пользования земельным участком. Право постоянного владения и пользования подлежит государственной регистрации.

Кроме того, предлагается ввести в ГК РФ новую главу «Сервитут», закрепляющую, что земельный участок, здание, строение или сооружение (служащая вещь) могут быть обременены правом ограниченного пользования управомоченного лица (сервитутом) для осуществления принадлежащего этому лицу права собственности на земельный участок, здание, строение или сооружение, в том числе незавершенные строительством (господствующая вещь), если использование такого земельного участка, здания, строения или сооружения по назначению невозможно без установления сервитута. Могут устанавливаться сервитута следующих видов: перемещения (прохода, прогона скота и проезда), строительные (стройки и опоры), мелиорации, горные и коммунальные. Установление сервитутов, не предусмотренных ГК РФ, не допускается.

Предполагается исключить из ГК РФ и Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ правило об обязательной ипотеке одновременно со зданием или сооружением принадлежащего залогодателю права аренды земельного участка, на котором это здание (сооружение) находится, для случаев, когда арендованный земельный участок находится в собственности государства или муниципального образования (на практике — большинство случаев). При залоге здания, расположенного на арендованном земельном участке, судьба права аренды будет следовать судьбе здания. При обращении взыскания на предмет ипотеки и его реализации приобретатель заложенного здания приобретет и право аренды земельного участка.

Необходимо также уточнить правила, определяющие судьбу принадлежащего залогодателю неделимого земельного участка при ипотеке отдельных объектов недвижимости, расположенных на этом участке (в том числе и отдельного помещения в здании). Не менее важно определить судьбу права аренды земельного участка, если залогодатель закладывает лишь отдельные из принадлежащих ему объектов недвижимости, расположенных на арендуемом им участке.

В Концепции предлагается новый взгляд на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве, основанный на достижениях европейской доктрины частного права и учитывающий отечественные реалии, отраженные в судебной практике. В ряде случаев предлагается отказаться от публичных элементов регулирования в пользу частноправовых подходов. Однако это не означает, что Концепция ориентирована только на усиление частноправовой составляющей. В общих интересах всех участников гражданского оборота, в интересах общества в целом влияние государства и как законодателя, и как судебной власти на содержание и состояние гражданского правопорядка в стране должно быть усилено. По целому ряду вопросов предлагается ужесточение регулирования, придание ему большей императивности. Особенно это проявляется в вещном и корпоративном праве.

Стоит согласиться с Е.А. Сухановым, что одним из основных свидетельств незавершенности перехода к новому общественному строю и переходного характера гражданского законодательства является тот факт, что «новые отношения собственности почти не затронули сферу земле пользования, поскольку правовой режим и оборот земельных участков как недвижимых вещей по советской традиции, обусловленной национализацией земли и отказом от категории вещных прав, регулируется земельным, а не гражданским законодательством»³Суханов Е.А. О Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник гражданского права. 2010. № 4. С. 4—21..

Основная цель совершенствования ГК РФ была определена Президентом Российской Федерации в виде необходимости «учесть в Кодексе огромный опыт его толкования и применения судами». Специалистами ВАС РФ проделана большая работа по обобщению практики применения судами гражданского законодательства. Готовится совместное постановление Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, посвященное практике рассмотрения дел о признании права собственности на недвижимое имущество. Разработано Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации». Идет работа над проектом информационного письма по практике применения ст. 304 ГК РФ. Издана новая редакция постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» от 29 апреля 2010 г. № 10/22.

Следует отметить, что ЗК РФ утверждены требования о принятии ряда нормативных актов на уровне Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые ожидают неукоснительной и скорейшей реализации. В перечне проблем управления и распоряжения государственными землями особо следует выделить вопрос регулирования предоставления в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности. Это проблемы нормативного обеспечения арендных отношений.

Согласно ст. 29 ЗК РФ Правительством Российской Федерации должны быть приняты общие начала определения арендной платы при передаче в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а в соответствии со ст. 66 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в федеральной собственности, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной масти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Пока данные нормативные акты не приняты, взимание арендной платы осуществляется в субъектах Российской Федерации по разным основаниям и в разном порядке, что недопустимо для единообразного регулирования данного круга отношений и дает повод к субъективным решениям и коррупции.

Дальнейшее совершенствование государственного управления земельной собственностью и иными природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, непосредственно связано с необходимостью закрепления большей части наиболее существенных полномочий исполнительных органов государственной власти нормативными актами уровня закона. Следует считать существенным недостатком нормативной базы то обстоятельство, что в вопросах управления и распоряжения государственными природными ресурсами по объему и значимости до сих пор преобладают нормы, закрепленные подзаконными нормативными актами, нередко принятыми министерствами и ведомствами. Правовое регулирование управления и распоряжения государственной собственностью, в том числе на землю, должно осуществляться прежде всего законами. Данные законы должны содержать прозрачные механизмы реализации полномочий соответствующими органами власти, не допускать дублирования функций в области распоряжения государственной собственностью.