Соотношение гражданского и земельного законодательства об аренде земельных участков: проблемы правоприменения
Комплексное правовое регулирование аренды земельного участка нормами гражданского и земельного законодательства не вполне характерно для государств — членов ЕС и встречается достаточно редко. В странах кодифицированного гражданского законодательства (Германия, Франция) комплексное законодательство о земле развивается за пределами гражданских кодексов и уложений, выступая в качестве приложений к торговым кодексам.
Одновременно с этим названные гражданские кодексы и уложения модифицируются, изменяются и дополняются. Например, в Германии в 2002 г. в рамках реформы гражданского законодательства произошло значительное обновление норм обязательственного права. Реформа по совершенствованию отдельных положений Гражданского кодекса проводится и во Франции. Однако, оценивая развитие комплексного законодательства в государствах — членах ЕС, можно сделать вывод, что комплексное законодательство более применимо и жизнеспособно в странах англо-американской системы права (Великобритания).
Россия как страна кодифицированного гражданского законодательства, во многом исходящего из традиций римского частного права, характеризуется значительным развитием комплексного законодательства, в том числе и применительно к аренде земельных участков. Поэтому для дальнейшего развития законодательства Российской Федерации об аренде земли актуальным является вопрос о соотношении гражданского и земельного законодательства и о самостоятельности земельного права как отрасли.
В российской правовой системе земельное право — не единственная комплексная отрасль, поэтому существование земельного права не может напрямую зависеть от изменений методов регулирования оборота земель хотя бы потому, что основания ее формирования иные. Необходимо учитывать и дуализм публичных и частных интересов на земельный участок, который одновременно является и владением частного лица, и территорией муниципального образования, и территорией субъекта Российской Федерации, и территорией Российской Федерации. В то же самое время земля остается уникальным природным объектом, что создает еще и экологический публичный интерес.
В соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации и ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в то время как гражданское законодательство (п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации и ст. 3 ГК РФ) признано предметом исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации могут принимать собственные законы о земле в пределах, установленных федеральным земельным законодательством. Они также подлежат оценке на предмет соответствия основным началам по ГК РФ.
Включение земли в сферу гражданского оборота и введение частной собственности на землю вызвало необходимость использования гражданско-правовых элементов при регулировании земельных отношений. Это привело к возникновению спора о пределах вмешательства норм гражданского права в земельные правоотношения. От его решения нередко зависят допустимость совершения субъектами земельного оборота конкретных действий с земельными участками и судьба земельных участков. Наличие подобных проблем ведет к затруднительному применению норм, касающихся осуществления вещных прав на землю граждан и юридических лиц, реализации права государственной и муниципальной собственности на землю, оборотоспособности земельных участков. В большинстве ситуаций их разрешение принципиально зависит от понимания определяющего подчинения норм земельного права положениям гражданского законодательства.
В настоящее время монополия ГК РФ на правовое регулирование имущественных отношений, указанных в ст. 2 ГК РФ в качестве предмета гражданского законодательства, неумолимо сокращается, поскольку исключительная сфера такого регулирования весьма незначительна и основной массив указанных отношений находится в сфере комплексного правового регулирования.
В этой связи закономерным является вопрос о дальнейшем развитии гражданского законодательства с учетом того, что в отличие от государств — членов ЕС в России не существует торгового кодекса, в рамках которого «можно было бы осуществлять развитие комплексного законодательства с широким использованием гражданско-правовых норм»1Мозолин В.П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал Российского права. 2010. № 1 (157). С. 27.. ГК РФ ответа на поставленный вопрос не содержит. Более того, положения п. 2 ст. 3 ГК РФ о соответствии кодексу норм гражданского права, содержащихся в других законах, не работают должным образом, что является причиной возникновения упомянутых противоречий в ЗК РФ и отдельных некодифицированных законах.
Представляется, что включение в ГК РФ специальных норм о внесении изменений в кодекс одновременно с принятием закона, содержащего несоответствующие ГК РФ гражданско-правовые нормы, лишь способствует увеличению коллизионных ситуаций. Подобные противоречия содержатся уже в понятии комплексного законодательства, регулирующего институт аренды земельных участков, содержащего гражданско-правовые нормы. Так, нормы ЗК РФ в комплексном законодательстве не утрачивают своей отраслевой индивидуальности, но сами по себе нормы права комплексными быть не могут и остаются земельно-правовыми.
В соответствии с гражданским законодательством (ст. 129, 130, 209, 260 ГК РФ и др.) земля является видом недвижимого имущества и включена в гражданский оборот. В то же время, учитывая ее специфику, гражданское право предоставляет регулирование особенностей земельных правоотношений земельному праву (ст. 209, 264, 607 ГК РФ и др.).
Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля используется и охраняется в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституционные положения предопределяют наличие в регулировании земельных правоотношений публичного элемента.
О.И. Крассов подчеркивает, что «прерогатива гражданского права — регулирование принципиально общих вопросов права собственности и иных прав на землю. В земельном праве отражается специфика регулирования этих вопросов, обусловленная публичными интересами»2Крассов О.И. Право частной собственности на землю. С. 39..
Б.В. Ерофеев исходит из того, что «приоритетность применения земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности»3Ерофеев Б.В.. Земельное право: Учебник для вузов. М.: МЦУПЛ. 1999, С. 21..
ЗК РФ (п. 3 ст. 3) подтверждает приоритетность норм гражданского договорного права при определении существенных условий договора аренды земельного участка, поскольку устанавливает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством и иными специальными федеральными законами.
ГК РФ закрепил единство принципов и общих положений параллельно развивающихся отраслей права. Действие основных начал гражданского законодательства непосредственно выражено в общих положениях о праве собственности на землю: лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (ст. 260 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Тем самым провозглашается приоритетное положение этого специального закона в сфере регулирования прав на землю и сделок с земельными участками по отношению к иным законам независимо от момента их принятия, включая ГК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, что позволяет сделать вывод о допустимости применения земельного законодательства при регулировании договоров с земельными участками только в той части, которая не противоречит гражданскому законодательству.
Согласно ст. 607 ГК РФ и ст. 3, 22 ЗК РФ правовое регулирование аренды земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, а также сдать участок в субаренду без согласия собственника при условии его уведомления (п. 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ), тогда как ст. 615 ГК РФ предусматривает в таких случаях обязательное получение согласия арендодателя.
Ученые-цивилисты указывают, что гражданско-правовая норма защищает права собственника сданного в аренду земельного участка, поскольку обязательным условием ее совершения является наличие согласия арендодателя, интересы которого оказываются существенно затронутыми. Так, В. В. Витрянский отмечает, что «согласие арендодателя в данных случаях требуется по той причине, что реализация арендатором названных прав может привести к утрате арендодателем права собственности на имущество, сданное в аренду»4Витрянский В.В. Договор аренды и его виды: прокат, фрахтование на время, аренда зданий, сооружений и предприятий, лизинг. М.: Статут, 1999. С. 115..
По мнению Е.А. Суханова, «передача части или даже всех своих правомочий собственником другому лицу в действительности представляет собой способ осуществления правомочий собственника, а не способ отчуждения принадлежащих ему прав или имущества»5Маттеи Уго, Суханов Е.А Основные положения права собственности. М.: Юристь, 1999. С. 316.. Передавая отдельные полномочия другим лицам, собственник не теряет права собственности на данное имущество, поэтому, для того чтобы распоряжаться чужим земельным участком, арендатор должен получить согласие собственника.
Не менее существенным недостатком регулирования арендных земельных правоотношений следует признать отсутствие в земельном законодательстве предельных сроков аренды земельных участков. Исключение составляют лишь конкретные сроки аренды земель сельскохозяйственного назначения. Согласно ст. 610 ГК РФ если в договоре аренды не указан срок действия договора, то договор считается заключенным на неопределенный срок. В ЗК РФ нет указания на наличие предельного срока аренды земельных участков. Лишь в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ установлен максимальный срок их аренды — 49 лет.
Важно отметить, что предельный срок аренды не может быть установлен законодательством субъекта Российской Федерации: по смыслу ст. 610 ГК РФ регулирование этого условия отнесено к компетенции только федеральных законов.
Выглядит непоследовательной позиция федерального законодателя, стремящегося закрепить единые нормы в отношении земли как особо значимого объекта гражданского оборота, но не установившего сроки аренды для наиболее распространенных видов земельных участков. В отсутствие подобных норм, думается, что правоприменителям следует руководствоваться только положениями ГК РФ о договоре аренды или о договоре аренды недвижимости.
Представляется, что законодателем созданы несогласованные нормы земельного и гражданского права, регулирующие правила заключения арендатором нового договора аренды земельного участка по окончании срока действия исполненного договора аренды. По истечении срока договора аренды земельного участка за арендатором признается преимущественное право на заключение нового договора аренды. Однако ЗК РФ не связывает преимущественное право арендатора на новое заключение договора аренды с надлежащим исполнением всех условий прекращенного договора аренды, несмотря на то что ст. 621 ГК РФ считает такое последствие обязательным условием для возникновения права на заключение договора на новый срок. Наличие этого пробела в земельном законодательстве требует, безусловно, применения норм гражданского права.
В юридической литературе не сложилось единого представления о гражданско-правовой природе договора аренды земли. Некоторые ученые полагают, что в настоящее время отсутствует четкое разграничение предмета регулирования гражданского и земельного права. Ряд авторов считают, что договор аренды земельного участка имеет выраженный гражданско-правовой характер, другие настаивают на его специальных земельно-правовых особенностях, несвойственных обычному гражданскому обороту.
По мнению Л.М. Ахметшиной, выявление соотношения гражданского и земельного права в регулировании договора аренды земли не позволяет четко выделить сферы регулирования данной области отношений со стороны каждой из этих отраслей права, поскольку в сфере имущественных отношений они дополняют друг друга: гражданское законодательство ссылается на особенности регулирования отношений нормами земельного законодательства, а в земельном законодательстве содержатся нормы гражданского права.
А.Д. Александров указывает, что на основании установленного в п. 2 ст. 3 ГК РФ правила, в соответствии с которым нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, помимо ГК РФ, должны соответствовать нормам ГК РФ, можно сделать вывод, что нормы, регулирующие имущественные отношения, могут содержаться в ЗК РФ и иных принимаемых в соответствии с ним законах, нормативных правовых актах, но при этом они не должны противоречить общим началам и смыслу гражданского законодательства, сущности отдельных его институтов.
Интересна точка зрения И.А. Иконицкой о том, что «не нужно говорить о примате какой-то отрасли над другой. Земельные отношения настолько сложные, что ниша для их регулирования может иметь место как в гражданском законодательстве, так и в земельном. Если же говорить об имущественных отношениях, объектом которых является земля, то в этом случае к ним применяются общие нормы гражданского права»6Иконицкая И.А. Доклад на конференции по статье: Бакунина Т.С., Землякова Г.Л. Материалы конференции. Новый ЗК РФ: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. № 9. С. 78..
С учетом изложенного представляется, что при применении к договору аренды земельного участка гражданско-правовых норм и норм земельного права необходимо исходить из традиционного правила о соотношении общих и специальных норм, тем самым признавая их общность и допуская достаточность установления прав и обязанностей участников сделки нормами земельного права, а также восполняя пробелы земельного законодательства положениями ГК РФ об арендных обязательствах.
А.К. Голиченков указывает на то, что «общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства в доктрине сегодня нет»7Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные черты, значение // Экологическое право. 2003. № 1. С. 27—28.. Анализ существующих позиций по названному вопросу сводится к тому, что рядом авторов утверждается и обосновывается необходимость применения только норм ГК РФ в регулировании аренды земельного участка.
Иная позиция заключается в приоритете специальных норм земельного законодательства перед нормами иных отраслей права, в том числе и перед общими гражданско-правовым и, согласно которой перед земельными имущественными отношениями нормы гражданского законодательства имеют общее значение, ЗК РФ вытесняет ранее изданный нормативный правовой акт и общий нормативный правовой акт (ГК РФ) при наличии специального (ЗК РФ) в этом случае не применяется.
При анализе соотношения норм ГК РФ и ЗК РФ в определении правовой конструкции аренды земельного участка необходимо учитывать принципы гражданского и земельного законодательства, положенные в основу построения норм отраслей права и характеризующие предмет отрасли. Для сферы гражданского права определяющим является частный интерес, основанный на признании равенства участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. В свою очередь, в земельном праве доминирует публичный интерес, и нормы сформированы пол влиянием иных принципов, носящих в большинстве своем публично-административный характер.
Необходимо принимать во внимание и то, что аренда имущества — категория только гражданского права, в то время как аренда земельных участков касается использования особого объекта экономического оборота, влияющего на основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, поэтому регулируется специальными нормами земельного права.
Таким образом, ГК РФ, осуществляя правовое регулирование, воспринимает земельный участок в качестве объекта гражданского оборота, являющегося специфическим видом имущества в силу ст. 129 ГК РФ. В свою очередь, ЗК РФ исходит из учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, в качестве природного объекта и ресурса, используемого как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, допуская при регулировании земельных отношений применение принципа разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.
ЗК РФ выделяет две группы самостоятельных отношений: по использованию и охране земель, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Более того, в соответствии со ст. 3 ЗК РФ последняя группа отношений регулируется ГК РФ, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что нормы, вошедшие в ЗК РФ и регулирующие имущественные отношения в области оборота земельных участков, имеющие в своей природе принципы, закрепленные ГК РФ. есть нормы гражданского законодательства, которые должны соответствовать идее и духу норм ГК РФ. а не вступать с ними в противоречие.
Названные выводы являются логически обоснованным продолжением позиции Е.А. Суханова, согласно которой «земельное право в нынешних условиях все более отчетливо проявляет свою публично-правовую природу, оставляя гражданскому праву регулирование всех имущественных, в том числе земельных, отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников»8Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации. С. 51.. Имущественные отношения, имеющие в своей природе публичный характер, не включающие в себя принципы автономии и равенства, входят в предмет правового регулирования земельного законодательства, что и предопределяет наличие их специфики, обусловленной нормами ЗК РФ.
Можно согласиться, что «ключ к решению сложившейся проблемы о разграничении действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства лежит не столько в анализе предмета и метода правового регулирования земельных отношений, а, прежде всего, в типе правового регулирования земельных отношений. Правовое регулирование природоресурсных отношений, в том числе земельных, исходит из разрешительного типа правового регулирования, которое не свойственно гражданскому праву. В условиях нехарактерного для гражданского права разрешительного типа правового регулирования эти правовые институты приобретают специфику, которая и закреплена в специальных правовых нормах земельного и иного природоресурсного законодательства».9Волков Г.А. Принципы земельного права России: Монография. М.: Городец. 2005. С. 206-207. Разрешительный тип правового регулирования отношений собственности на земельные участки выражается в том, что правомочия собственника реализуются исходя из принципа «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе». По мнению А.К. Голиченкова, «полная реализация принципа разграничения норм гражданского и земельного законодательства является предметом совместных усилий ученых-земельников и цивилистов, законотворческой работы и правоприменительной практики»10Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные черты, значение. С. 30..
Правоприменительной практикой также не сформулировано однозначного подхода к определению соотношения земельного и гражданского законодательства: процесс поиска верного правового решения часто лишен устойчивого критерия, а значит, требует от судей незаурядной теоретической подготовки. Более того, анализ нормативно-правовой базы и судебно-арбитражной практики в области арендных отношений в сфере землепользования показывает, что судебно-арбитражная практика не может достаточно эффективно преодолеть несовершенства законодательства.
Следует также признать, что, за исключением законодательства о земле города Москвы, субъекты Российской Федерации не стремятся установить режим земельных ресурсов, отличный от общих федеральных требований. Поэтому кроме указания о распространении на земельное законодательство совместного ведения на федеральном уровне должны быть закреплены принципиальные моменты, расшифровывающие это положение, более четко разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Работы по решению этой проблемы ведутся в настоящее время.
Таким образом, успешное завершение или, по крайней мере, адекватное продолжение формирования земельного законодательства в России зависит от взаимодействия и позитивных усилий как федерального центра, так и регионов. В то же время законотворческий процесс должен базироваться на единой, теоретически обоснованной концепции развития земельной реформы, учитывающей в том числе необходимость ревизии действующих институтов гражданского и земельного права.