Соотношение норм частного и публичного права в законодательстве государств - членов ЕС и в законодательстве Российской Федерации об аренде земельных участков
В России аренда земельных участков является самостоятельным правовым институтом, обладающим, с одной стороны, внутренним единством, а с другой — определенной автономией. Большой удельный вес земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, процесс разграничения государственной собственности на землю, особенности приватизации земельных участков обусловливают значительную роль публичного элемента в регулировании данного вида правоотношений. Указанная специфика, связанная с предметом договора аренды земельных участков, сказывается и на применении договора аренды земельных участков в практической деятельности.
По мнению автора монографии, договор аренды земельного участка является гражданско-правовым, поскольку именно гражданское законодательство составляет основу его правового регулирования. Однако не следует умалять роль земельного законодательства, к сфере правового регулирования которого относятся охрана земель, кадастровый учет, землеустройство, запрет на передачу в аренду определенных категорий земель, права и обязанности арендатора как землепользователя, земельный контроль и т.д. Соответственно правоотношениям, складывающимся в рамках договора аренды земельного участка в России, свойственно гражданско-правовое регулирование с учетом норм земельного законодательства.
Обращаясь к законодательству государств — членов ЕС, заметим, что подобное взаимопроникновение сфер правового регулирования гражданского и земельного законодательства характерно лишь для Швеции1Предметом правового регулирования Земельного кодекса Швеции являются вопросы государственной регистрации земельных участков. Все остальные аспекты земельных правоотношений закреплены в Гражданском кодексе Швеции.. В большинстве государств — членов ЕС частноправовая составляющая договора имущественного найма регламентируется гражданским законодательством.
В России, напротив, гражданско-правовой режим земельного участка характеризуется наличием значительного числа публично-правовых требований по использованию земли: на первый план выходит необходимость использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением, которое определяется исходя из принадлежности к категории земель.
Исчерпывающий перечень категорий земель содержится в п. 1 ст. 7 ЗК РФ и сводится к семи основным видам. Конкретные требования по использованию земель определенной категории закреплены в гл. XIV—XVIII ЗК РФ, в то время как дальнейшая их детализация проводится в отдельных законодательных актах. Принадлежность земельного участка к определенной категории индивидуализирует его как вещь, а также позволяет с помощью норм земельного законодательства оценивать законность действий собственника.
Е.А. Суханов в качестве одного из публично-правовых ограничений права собственности выделяет требование о целевом использовании земельного участка (ст. 42 ЗК РФ)2См.: Гражданское право: Учебник Т. 2. М.. 2005. С. 66.. Нарушение собственником установленных правил целевого использования участка в предусмотренных законом случаях (ст. 284 ГК РФ. ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения») влечет прекращение права собственности и изъятие земельного участка.
Другой важной публично-правовой составляющей гражданско-правового режима земельного участка является необходимость соблюдения правил рационального использования земли, включая мероприятия по охране земель, по предотвращению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующей категории. Указанные правила также выполняют роль публично-правового ограничения, и в случае несоблюдения земельный участок может быть изъят (ст. 285 ГК РФ).
Существенным публично-правовым ограничением права собственности на земельный участок является требование соблюдать в черте поселений не только целевое назначение и правила по рациональному использованию земли, но и градостроительные и строительные регламенты и правила (ст. 42 ЗК РФ).
Взаимодействие публично-правовых элементов режима земельного участка с его гражданско-правовым содержанием имеет практическое значение, поскольку одной из важных составляющих гражданско-правового режима земель являются ограничения права собственности (иных вещных, а также обязательственных прав на земельный участок) из публичного права. При возникновении вопроса о дальнейшем делении земельных участков исходя из их целевого назначения, которое непосредственно затрагивает гражданско-правовую проблему деления вещей на вилы, подвиды и т.п., а также ввиду увеличения количества территориальных зон взаимодействие частного и публичного права переходит в практическую плоскость.
Несмотря на тот факт, что земельный участок рассматривается законодателем как объект гражданских прав (ст. 129, 130 ГК РФ), представители науки земельного права придерживаются позиции, что, «будучи недвижимым имуществом, земля принципиально отличается от иного недвижимого имущества... и выполняет важнейшую социально-экономическую функцию, будучи неотъемлемым условием функционирования человеческого общества»3Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юристъ. 2002. С. 30..
В то же время И.А. Иконицкая отмечает, что «земельные отношения регулируются как земельным, так и гражданским правом и необходимо найти нишу для каждой отрасли», поскольку «в конечном итоге именно эта специфика предмета правового регулирования... является одним из факторов, обусловливающих выделение земельного права в самостоятельную отрасль права и соответственно земельного законодательства в самостоятельную отрасль законодательства».
На наш взгляд, указанные особенности земли, во-первых, подчеркивают ее многогранность как природного и социального явления; во-вторых, представляют ее как объект разнообразных правоотношений (межгосударственных, государственно-правовых, административно-правовых, природоохранных, гражданских и др.); в-третьих, проводят четкую грань между землей как природным ресурсом и земельным участком как объектом имущественных отношений; наконец, в-четвертых, отрицают вычленение предмета регулирования отрасли права из особенностей объекта правоотношения.
Проводя параллели между частной и публичной составляющей земельных правоотношений. О.И. Крассов отмечает, что «в основе гражданского и земельного права лежат различные принципы. Гражданское право основано на последовательной реализации принципа обеспечения свободы имущественных прав субъектов, а земельное право — на принципе обеспечения рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей»4Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М: Юристъ, 2000. С. 38..
Наглядным примером смешения частноправовых и публично-правовых отношений в сфере землепользования является система земельного права в Российской Федерации, состоящая из общей и особенной частей. При этом в качестве институтов общей части рассматриваются: институт права собственности на землю, институт иных вещных прав на землю, институт правовой охраны земель, институт государственного управления использованием и охраной земель. В то же время в состав особенной части земельного права предлагается включить нормы о правовом режиме различных категорий земель.
В результате к имущественным правоотношениям, регулируемым земельным правом, предлагается относить: отношения по исчислению налогов: отношения, вытекающие из договоров аренды; иные договорные отношения из сделок с землей; отношения по регистрации права на земельный участок; отношения, связанные с актами органов государственного управления и актами органов местного самоуправления по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Между тем некоторые ученые справедливо отмечают, что частное и публичное право существенно различаются как по субъектному составу, так и по способам воздействия на отношения, выступая обязательным элементом правовой системы со своим назначением и своей сферой применения.
Обращаясь к практике государств — членов ЕС, необходимо отметить, что частное и публичное право во всех развитых правопорядках продолжают существовать как две самостоятельные, независимые ветви правового регулирования, как два различных типа воздействия на общественные отношения.
В основе деления права на частное и публичное лежат конкретные интересы субъектов права: публичное право подразумевает интересы государства как целого, а частное право — интересы частных лиц.
Сторонники «формальных» теорий принимают за основу разграничения публичного и частного права способ правового регулирования отношений: если внешне правоотношение построено по принципу «власть-подчинение», то оно является публичным, если же оно опирается на волю, инициативу и самостоятельность участников — частным. При этом нормы частного права имеют непосредственное значение для защиты публичного интереса5См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут. 1998. С. 37..
На практике данная теория была воплощена следующим образом. Согласно положениям ст. 217 ГК РФ основанием возникновения права частной собственности, в том числе и на земельный участок, является приватизация государственного и муниципального имущества6См.: Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ 1995. № 8. С. 123-125., тогда как в ст. 36 ЗК РФ регламентирован порядок приватизации государственного или муниципального земельного участка, расположенного под зданием, строением, сооружением, находящимися в частной собственности.
Необходимо также учитывать, что имущественные отношения по поводу земельных участков построены на юридическом равенстве и имущественной самостоятельности участников, обладающих автономией воли и строящих свое поведение на основе норм права, но сообразуясь с собственными интересами.
Анализ указанных признаков позволяет сделать вывод, что рассматриваемые имущественные отношения, складывающиеся по поводу земельного участка и основанные на равенстве их участников, являются частноправовыми и составляют предмет гражданского права (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Сторонниками данной позиции выступают большинство российских цивилистов.
Существуют и более категоричные позиции, например В.Ф. Яковлев отмечает, что земельное и природоресурсное право являются отраслями частного права, на которые оказывает значительное влияние публично-правовой элемент, который порой можно квалифицировать в качестве частного права.
Согласно п. 1 ст. 3 ЗК РФ к земельным отношениям отнесены лишь отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, т.е. подлежащие регулированию нормами публичного права. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними вынесены за скобки земельных и, по общему правилу, должны регулироваться гражданским законодательством (п. 3 ст. 3 ЗК РФ). Особенности совершения сделок с земельными участками могут в преимущественном порядке определяться земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, иными специальными законами. Однако указанные особенности не меняют сущности гражданского правоотношения, поскольку речь идет о нормах гражданского права, содержащихся в специальных законах.
В настоящее время в России присутствует не только главная предпосылка, но и все причины, необходимые для признания земельного участка полноценным объектом гражданского права и объектом недвижимого имущества, поэтому особенно важно не допустить дуализм в правовом регулировании земельных отношений гражданским и земельным законодательством.
Однако единый метод воздействия на земельные правоотношения до сих пор не выработан. В предмет земельного права включены отношения, построенные исключительно на началах власти и подчинения7См.: Грось Л.А. О сопоставлении понятий «гражданское законодательство», «гражданское право» и «земельное законодательство» и вещных правах на земельные участки // Журнал российского права. 2002. № 9, С. 43., тогда как в процессе регулирования гражданских правоотношений, связанных с землей, присутствуют черты гражданско-правового метода — правонаделение, правовая инициатива, диспозитивностъ и юридическое равенство участников.
Представляется, что правоотношения по поводу земельного участка как объекта гражданского правоотношения могут регулироваться только гражданско-правовыми методами, но не с помощью публично-правовых методов. Тем более что гражданское право располагает обширным опытом взаимодействия с публичным правом, а область земельных правоотношений, особенно в части оборота государственных и муниципальных земель, составляют те сферы, в которых взаимодействие является наиболее плотным.
Соотношение частного и публичного начал в земельных правоотношениях является основанием для квалификации земельного законодательства как комплексной отрасли. Если по воле законодателя гражданско-правовые нормы располагаются в источниках земельного законодательства, они не теряют родовой принадлежности, оставаясь гражданско-правовыми (диспозитивными)8Диспозитивный характер норм проявляется в любой статье о приобретении или предоставлении земельного участка, находящегося в государственной либо муниципальной собственности (ст. 28, 30—31, 34—36, 38—39 ЗК РФ), о купле-продаже (ст. 37 ЗК РФ), а также присутствует в нормах о договорах аренды земельных участков (ст. 22 ЗК РФ), их безвозмездном пользовании (ст. 24 ЗК РФ) и некоторых других..
Составной частью проблемы соотношения частного и публичного права на земельные участки является проблема соотношения гражданского и земельного законодательства, поскольку от ее правильного решения во многом зависит точное применение норм на практике9См.: Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (Материалы круглого стола) // Государство и право. 1999. № 1. С. 41—63.. ЗК РФ основное бремя по регулированию сделок с недвижимостью возложил на ГК РФ, а те сделки с земельными участками, которые регулируются ЗК РФ, являются в основном приватизационными. В то же время ЗК РФ содержит значительное число императивных гражданско-правовых норм, определяющих содержание права собственности и иных вещных прав на земельный участок (гл. III и VI), а также основания их прекращения (гл. VII), что только подтверждает родовую принадлежность указанных норм, поскольку именно императивными нормами данные отношения регулируются и в ГК РФ.
Все сказанное в полной мере распространяется на земельное законодательство в целом, в котором также присутствуют нормы различной отраслевой принадлежности, включая гражданско-правовые.
Таким образом, существуют различные точки зрения о соотношении частного и публичного права применительно к имущественным отношениям в сфере землепользования в Российской Федерации. Озвучивается мнение, что предмет земельного права составляют отношения, которые должны регулироваться исключительно земельным законодательством10См.: Осокин Н.Н. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (Материалы круглого стола) // Государство и право. 1999. № 1. С. 52—53.. Большинство же специалистов, исходя из единства предмета, признают, что указанные отношения могут регулироваться как земельным, так и гражданским законодательством, сохраняя приоритет норм земельного законодательства.
Практически все цивилисты придерживаются позиции, что конституционное правомочие иметь земельные участки не только в государственной или муниципальной, но и в частной собственности означает изменение сферы действия норм гражданского и земельного права, фактически превращая земельное законодательство в комплексную отрасль.
Близкую точку зрения по данному вопросу высказывает представитель науки земельного права И.Ф. Панкратов, который, признавая приоритет норм ГК РФ в вопросе о соотношении гражданско-правовых норм ГК РФ и ЗК РФ, относит к земельно-правовым нормам «специальные земельно-правовые нормы публичного характера»11См.: Панкратов И.Ф. Новый Гражданский кодекс и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. № 5—6. С. 42—43..
ЗК РФ, формально признавая имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними гражданско-правовыми, приоритет в их регулировании отдает земельному, лесному, водному законодательству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды, иным специальным законам (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).
В.В. Чубаров считает, что «если исходить из предлагаемой представителями земельного права посылки о совместном регулировании имущественных правоотношений по поводу земельного участка и гражданским, и земельным законодательством, то... приоритет в регулировании этих отношений отдан земельному, водному, лесному и природоохранному законодательству. Но, во-первых, вряд ли корректно говорить о приоритете одной отрасли законодательства над другой... Во-вторых, опасно отдавать решение этого вопроса на усмотрение правоприменителя, в то время как не только представители различных отраслей права, но и, судя по тексту ЗК РФ, сам законодатель не уверен, где проходит четкая грань между гражданским и земельным законодательством. В-третьих, возникает вопрос, как следует поступать, если конкуренция возникнет не между гражданским и земельным законодательством, а между земельным, водным, лесным или природоохранным законодательством? С точки зрения ст. 3 ЗК РФ они все равны».
Земельное законодательство отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в то время как гражданское законодательство, напротив, согласно п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, разграничение этих отраслей по предмету и методу, а также квалификация земельного законодательства в качестве комплексной отрасли дают возможность не допустить передачи гражданских правоотношений по поводу земли на усмотрение субъектов Российской Федерации. Последние посредством изменения правового режима земельного участка вправе менять режим и иной недвижимости, определяемый федеральным законодательством, о чем свидетельствует негативный опыт «федерализации» гражданского права и законодательства Германии.
Таким образом, в настоящее время земельное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую в себя нормы различных отраслей права (гражданского, семейного, административного, природоохранного и др.), которые с различных позиций осуществляют регулирование правоотношений по поводу земли. При этом единообразное представление об отраслевой принадлежности тех или иных норм в составе ЗК РФ и иных законов о земле отсутствует не только в научной среде, но и у законодателя.
Параллельное регулирование земельных правоотношений земельным и гражданским законодательством привело к тому, что в гражданском законодательстве Российской Федерации практически полностью отсутствуют нормы так называемого соседского права. Подобного рода ограничения права собственности на земельный участок, закрепленные в законе и направленные не на защиту публичных интересов, а на защиту интересов собственников соседних земельных участков, наибольшее распространение получили в праве Германии.
Исходя из опыта применения ГГУ, способствуя формированию цивилизованных начал во взаимоотношениях между соседями, нормы соседского права служат мерилом противоправности действий ответчика при подаче собственником соседнего участка негаторного иска об устранении нарушений. Как отмечает В.В. Чубаров, и в России неизбежно возникновение споров между собственниками земельных участков о запрещении воздействия газа, дыма, пара, запаха, копоти, тепла, шума, происходящих с соседнего участка, а также споров о запрещении возведения на участке здания или сооружения, угрожающего соседнему земельному участку; о праве общей долевой собственности на общую стену между участками и о порядке пользования ею; о праве на ветки, корни и плоды деревьев и кустарников, которые простираются над соседним земельным участком, и т.п. Поэтому представляется необходимым появление норм соседского права в законодательстве Российской Федерации, например, за счет расширения гл. 17 ГК РФ.
Судебная практика также свидетельствует о несовершенстве законодательства Российской Федерации о земле: при решении соответствующих споров арбитражные суды руководствуются нормами как гражданского, так и земельного законодательства.
Например, при рассмотрении спора о продлении договора аренды земельного участка решение по делу было принято на основании ст. 421, 610 ГК РФ, несмотря на наличие Закона Волгоградской области «Об аренде земельных участков на территории Волгоградской области», устанавливающего в ст. 10 право арендатора продлить договор аренды земельного участка. Отказывая в иске, суд исходил из того, что указанная статья не соответствует нормам ГК РФ и согласно ст. 12 ГК РФ применению судом не подлежит12См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 февраля 2001 г. № A12-6835/00-C24 // Справочная правовая система «Консультант Плюс»..
Гражданским законодательством земельный участок отнесен к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ) и является объектом договора аренды (п. 1 ст. 607 ГК РФ). Земельное законодательство относит имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками к предмету регулирования ГК РФ (п. 3 ст. 3 ЗК РФ). Специфические характеристики земли как одного из основных компонентов природы предопределяют особенности арендных отношений в сфере землепользования (п. 2 ст. 607 ГК РФ).
Правовую природу договора определяет характер общественного отношения, правовой формой которого этот договор выступает. Договор аренды земельного участка является разновидностью гражданско-правового договора аренды и регулирует отношения по предоставлению во временное владение и пользование земельного участка. Гражданское законодательство определяет объект аренды, устанавливает форму договора и общие требования к срокам его заключения, правовое положение сторон и т.д. Нормы земельного законодательства, устанавливающие особенности аренды земельных участков, носят специальный и комплексный характер, поэтому можно допустить гражданско-правовую природу таких норм.
Таким образом, договор аренды земельного участка представляет собой соглашение, по которому арендодатель (собственник земельного участка, включенного в оборот) обязуется предоставить арендатору данный земельный участок либо его часть во временное владение и пользование на определенный срок и за определенную плату (арендную плату), а арендатор обязуется использовать арендованный земельный участок в соответствии его целевым назначением и условиями, установленными законом и договором.