Экологическое право России

Экологическое лицензирование

Лицензирование является одним из наиболее широко используемых административно-правовых инструментов в области природопользования и охраны окружающей среды.

Можно говорить о существовании разветвленной разрешительной системы, подразумевая под ней:

• совокупность органов экологического управления, обладающих полномочиями выдавать и аннулировать лицензии (разрешения);
• материально-правовые нормы, регулирующие содержание и правовой статус лицензий;
• процессуальный порядок выдачи (изменения условий, аннулирования) лицензий.

В действующем законодательстве и научной литературе часто встречаются термины «лицензирование» и «разрешение», иногда один из них берется в скобки. При этом разъяснений юридических различий между ними не приводится. По всей видимости, употребление того или иного термина связано с устоявшимися традициями правовой техники, так же как и некоторых специфических названий для отдельных лицензий (лесорубочный билет, ордер, лесной билет).

Экологическое лицензирование — это целенаправленная, подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных субъектов государственного управления, связанная с выдачей физическим и юридическим лицам разрешений (лицензий) на использование природных ресурсов и осуществление деятельности, связанной с охраной окружающей среды.

Экологическое лицензирование является мерой публично-правового регулирования, обеспечивающей участие государства в согласовании экономических интересов физических и юридических лиц с возможностями окружающей среды и требованиями экологической безопасности.

Лицензия — это официальный документ, который должен содержать следующие обязательные атрибуты:

• наименование лицензирующего органа;
• идентификационные данные получателя;
• лицензионные требования и условия осуществления данного вида деятельности;
• дата принятия решения о выдаче лицензии и сроки его действия;
• номер лицензии;
• дата выдачи лицензии.

Отсутствие этих данных делает выданную лицензию недействительной.

Рассмотрим основные виды лицензий, применяемых в сфере экологических правоотношений. Для их классификации применяются различные критерии.

По формальному признаку (названию документа) выделяют:

• лицензии;
• разрешения.

По объекту выделяют лицензии, выдаваемые на осуществление деятельности в следующих сферах:

• на континентальном шельфе РФ;
• в исключительной экономической зоне РФ;
• водопользования;
• пограничных водных объектов;
• лесопользования;
• пользования животным миром;
• пользования недрами;
• в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

По цели и виду деятельности, осуществляемой на основании лицензий, их разделяют на:

• полученные для удовлетворения личных нужд;
• полученные для осуществления хозяйственной или предпринимательской деятельности;
• связанные с изъятием и полным использованием предмета лицензии:
• связанные с извлечением и использованием полезных свойств или части предмета лицензии.

По источнику права, устанавливающего материальные и процессуальные нормы о лицензировании, выделяют две группы лицензий:

• лицензии, выдаваемые в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», в первую очередь касающихся работ и услуг, связанных с повышенными экологическими рисками или по иным причинам подлежащих особому контролю, например, в области обращения с опасными веществами, отходами;
• лицензии, содержание и выдача которых регламентируются специальными экологическими законодательными и иными нормативными актами.

По субъектам пользования лицензии разделяют на:

• выдаваемые российским физическим и юридическим лицам;
• выдаваемые иностранным физическим и юридическим лицам;
• выдаваемые международным организациям и государствам.

Принимая во внимание субъект выдачи лицензий, можно выделить:

• лицензии, выдача и контроль за использованием которых осуществляются органом экологического управления единолично;
• лицензии, которые выдаются таким органом по согласованию с иными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и природопользования.

Даже неполный перечень лицензий с учетом их классификации показывает, что сфера реализации норм об экологическом лицензировании весьма широка. В нее вовлечены многочисленные субъекты: как выдающие лицензии и контролирующие их соблюдение, так и заявители, т.е. природопользователи.

При получении права на реализацию проекта хозяйственной и иной деятельности заказчик должен получить лицензию на комплексное природопользование, в которой определяются экологические условия ее осуществления на соответствующем земельном участке (акватории).

Лицензия является документом, удостоверяющим право пользования ее владельца природными ресурсами в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. В случае нарушения природопользователем условий, содержащихся в лицензии на комплексное природопользование, ее действие может быть досрочно прекращено или приостановлено решением специально уполномоченных государственных органов РФ в области регулирования и охраны отдельных видов природных ресурсов.

Для получения лицензии заявитель должен представить:

• заявление о выдаче лицензии (разрешения) с указанием своих идентифицирующих признаков, т.е. наименования и организационно-правовой формы юридического лица, место его нахождения либо данных, удостоверяющих личность индивидуального предпринимателя;
• описание вида деятельности (перечня работ и услуг) с указанием срока, в течение которого она будет осуществляться;
• копии учредительных и регистрационных (в том числе из налоговых органов) документов;
• документ, подтверждающий внесение платы за рассмотрение заявления о выдаче лицензии;
• нормативно-техническую документацию, касающуюся планируемой деятельности;
• описание деятельности.

В ряде случаев требуется также представить:

• сведения об уровне образования или квалификации работников, подтвержденные соответствующими документами;
• копии документов, подтверждающих экологическую и промышленную безопасность лицензируемой деятельности или объектов, на которых она будет осуществляться;
• копии заключений, выданных соответствующими органами, о соответствии условий лицензируемой деятельности тем или иным требованиям, например, пожарной безопасности; документы, подтверждающие наличие у заявителя определенного имущества.

Проект лицензии на комплексное природопользование подготавливается заказчиком с момента начала разработки обосновывающей документации на строительство (реконструкцию, расширение, техническое перевооружение) хозяйственного объекта на основе лицензий (расширений) на право пользования отдельными видами природных ресурсов, выдаваемых специально уполномоченными государственными органами РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов; согласованных нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также других вредных воздействий на нее; документации, обосновывающей развитие хозяйственной деятельности и получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

В лицензии на комплексное природопользование определяются экологические условия реализации намечаемой деятельности, в том числе:

• объемы предельного изъятия (использования) природных ресурсов;
• удельные величины образования вещества или энергии на единицу продукции;
• предельно допустимые величины поступления веществ или энергии в окружающую среду от источников воздействия;
• требования к состоянию окружающей среды и природных объектов в процессе и по истечении срока эксплуатации хозяйственного и иного объекта;
• перечень необходимых мероприятий по охране окружающей среды, условия и порядок их финансирования.

Конкретные параметры экологических условий, определяемых в лицензии на комплексное природопользование, корректируются в соответствии с изменениями действующего законодательства РФ. Переоформление или продление лицензий осуществляется на основании подачи соответствующего заявления, предоставления документов о деятельности при отсутствии сведений о нарушении лицензиатом требований законодательства и условий выданной лицензии.

Как правило, решение о выдаче лицензии принимается в течение 30 дней, а сама лицензия выдается в течение трех дней с момента подтверждения заявителем уплаты лицензионного сбора. Лицензия оформляется и выдается сроком на 5 лет. Все выданные разрешения (лицензии) подлежат учету в реестрах, которые ведет соответствующий лицензионный орган. В положениях о конкретных видах лицензирования указываются сроки действия этих документов. Они различны и могут определяться как разовые (до 1 года), сезонные (на 3 года, 5 лет либо от 3 до 5 лет) либо на меньший срок по желанию заявителя в случаях, установленных законом.

Приостановление действия лицензии происходит в случаях:

• нарушения лицензионных требований и условий;
• невыполнения решений лицензирующего органа об устранении выявленных нарушений.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию.

Для получения лицензии на осуществление деятельности в области охраны окружающей среды и природных ресурсов заявитель представляет следующие документы и материалы:

• заявление о выдаче лицензии;
• нотариально удостоверенные копии учредительных документов: устав предприятия; учредительный договор; свидетельство о государственной регистрации предприятия; справка налогового органа о постановке на учет, карта постановки на налоговый учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа;
• документ, подтверждающий оплачу за рассмотрение заявления;
• сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности;
• данные о нормативно-методическом обеспечении, об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения заявляемых видов деятельности, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы;
• экологическое обоснование деятельности.

Заявление и выдаче лицензии на осуществление деятельности в области охраны окружающей среды и природных ресурсов должно содержать следующие сведения:

• для физических лиц:
  • фамилия, имя, отчество заявителя;
  • паспортные данные (серия и номер паспорта, когда и кем выдан);
  • место жительства заявителя;
  • контактный телефон (факс);
  • приложения документов, представляемых с заявлением;
  • дата составления заявления;
• для юридических лиц:
  • организационно-правовая форма и полное наименование организации;
  • юридический и фактический адреса;
  • банковские реквизиты;
  • контактный телефон (факс);
  • приложения документов, представляемых с заявлением;
  • дата составления заявления.

Состав экологического обоснования должен соответствовать следующим требованиям:

• краткая характеристика существующей деятельности заявителя;
• виды хозяйственной деятельности или отрасли промышленности, для которых заявителем проводились работы по лицензируемому виду деятельности (по видам или отраслям);
• виды хозяйственной деятельности, для которых заявитель планирует выполнять работы по лицензируемому виду деятельности (по видам или отраслям);
• цели, задачи, основные принципы осуществления лицензируемого вида деятельности;
• специфика отдельных видов хозяйственной деятельности, для которых планируется проведение лицензируемого вида деятельности;
• стадийность планируемых работ:
• источники исходной информации для разработки необходимой документации, указание стадий ее согласования (если это определено законодательными и нормативно-методическими документами);
• форма представления результатов проведения работ по лицензируемому виду деятельности;
• использование результатов проведения работ по лицензируемому виду деятельности;
• состав специалистов для проведения работ по лицензируемому виду деятельности;
• нормативная документация (в том числе отраслевая), регламентирующая проведение работ по лицензируемому виду деятельности;
• наличие необходимой технической базы.

Вышеуказанные материалы направляются с сопроводительной запиской о деятельности и опыте работы заявителя.

Записка должна содержать следующие сведения:

• общую характеристику осуществляемой хозяйственной деятельности заявителя, в том числе характеристику осуществляемых видов деятельности экологической направленности, их территориальную и отраслевую привязку, продолжительность осуществляемых видов деятельности экологической направленности, информацию о качестве выполненных работ и обеспечении их экологической безопасности;
• информацию о территориальной и отраслевой привязке заявляемых видов деятельности и мероприятиях по предотвращению прямого и косвенного ущерба окружающей среде в процессе их осуществления.

Все материалы и документы представляются в двух экземплярах на каждый заявленный вид деятельности. Каждый экземпляр представляется в отдельном картонном скоросшивателе с описью всех имеющихся в нем материалов.

В области лицензирования природопользования и охраны окружающей среды устанавливается плата, равная величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (МРОТ):

• за рассмотрение заявления (на каждый вид деятельности) — 0.1 МРОТ;
• за выдачу лицензии (на каждый вид деятельности) — 3 МРОТ.

До принятия решения о выдаче лицензии лицензионный орган:

• проводит экспертизу представленных с заявлением материалов с оценкой их полноты и достоверности, соответствия условий осуществления лицензируемого вида деятельности экологическим требованиям, установленным для него в нормативных документах;
• определяет условия действия лицензии (лицензионные условия);
• организует в случае необходимости проведение дополнительной (в том числе независимой) экспертизы и экологического аудирования.

Работы по проведению дополнительной экспертизы и экологического аудирования оплачиваются отдельно по договору с выполняющей их организацией.

С принятием Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федеральных законов от 29.12.2000 № 169-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от

22.08.2004 № 122-ФЗ, от 29.12.2004, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, от

31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-Ф3, от 08.11.2007 № 258-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ. от 08.11.2008 № 196-ФЗ) предпринимательской деятельностью стала работа, связанная с обращением с отходами производства и потребления. Этот вид деятельности требует лицензирования. Здесь содержится целый комплекс правил, который нужно соблюдать предпринимателям: экологическая экспертиза, инвентаризация отходов, отчетность, экологический мониторинг, получение разрешений на размещение отходов, предоставление сведений в государственный реестр отходов.

Обращение лома цветных и черных металлов — это предпринимательская деятельность, подлежащая лицензированию. Действующим законодательством предусмотрено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие обращение этих объектов, должны иметь документы, подтверждающие право собственности, т.е. пункт приема цветных металлов должен в установленном законом порядке купить эти отходы у собственника, оформив сделку купли-продажи и заплатив налоги, получить свидетельство о праве собственности, если оно требуется, а затем уже распоряжаться ими по своему усмотрению.

Объектом предпринимательской деятельности стали отдельные функции некогда государственных органов, которые постепенно перешли в разряд предпринимательской деятельности. Например, землеустройство, лесоустройство, геодезические работы могут проводиться хозяйствующими субъектами после получения государственных лицензий.

Обследование природных объектов, экологический аудит — это тоже виды предпринимательской деятельности, имеющие важное значение для охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Задачи экологического аудита — зафиксировать, в каком экологическом состоянии принимается объект. Специалисты-аудиторы могут объективно и независимо оценить, насколько предприятие соблюдает экологические требования.

Еще один вид предпринимательской деятельности — это оценка воздействия на окружающую среду. Ее обязаны проводить по отдельным видам деятельности сами предприятия. Создаваемое предприятие должно собрать массу документов, разрешающих их деятельность. Одним из них является заключение государственной экологической экспертизы, которому предшествует оценка воздействия на окружающую среду. Существуют организации, занимающиеся проведением таких подлежащих лицензированию работ.