Государственная стратегия природопользования

Рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей среды и здоровья человека является одним из основных принципов экологического права, а также стратегии государства по охране окружающей среды, обеспечению эффективного природопользования и устойчивого развития государства и общества.

Фундаментальным и определяющим положением стратегии природопользования является создание оптимальных условий для эффективного использования природных ресурсов, сбалансированного с потребностями общества, а также обеспечение необходимого уровня воспроизводства и охраны природно-ресурсного потенциала.

Достижение этой цели требует решения следующих задач:

обеспечение нормативно-правового регулирования выполнения государством функций по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, включая развитие института государственной собственности на природные ресурсы;
осуществление обоснованного разграничения полномочий в области управления природопользованием и охраной окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
рационализация структуры государственного управления в данной сфере;
реформирование системы учета и экономической оценки природных ресурсов, а также системы платежей за природные ресурсы, с учетом переноса центра тяжести в налогообложении на ресурсные (рентные) платежи при снижении ставок по другим видам налогов;
усовершенствование финансово-экономических механизмов воспроизводства природных ресурсов, системы лимитирования и лицензирования природопользования;
обеспечение развития новых методов и технологий изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, а также увеличение доли использования вторичных ресурсов, повышение степени утилизации отходов;
развитие рынка работ и услуг в сфере природопользования;
повышение действенности мониторинга состояния природных систем, государственной экологической экспертизы и государственного контроля в сфере природопользования;
создание надлежащих условий для сохранения и развития традиционных способов природопользования малых народов Севера, Сибири, Дальнего Востока и других регионов;
усиление деятельности по сохранению биоразнообразия, развития сети особо охраняемых природных территорий;
обеспечение в сфере природопользования проведения внешней политики, отвечающей национальным интересам России, в том числе в области осуществления международной ценовой политики в отношении природных ресурсов и продукции из них.

Эффективное использование природных ресурсов является важнейшим условием социально-экономического развития России. Этому способствует планомерная реализация государственной стратегии природопользования, предусматривающая на первом этапе своего осуществления:

совершенствование законодательства в сфере природопользования, в том числе в области эффективной реализации государством своих полномочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами;
завершение формирования системы государственных органов регулирования природопользования;
внедрение методов экономической оценки природных ресурсов и развитие системы государственных кадастров природных ресурсов, отвечающих рыночным условиям;
разработку системы показателей, обеспечивающих учет природных ресурсов в структуре национального богатства на основе их рыночной оценки;
развитие системы платного природопользования с замещением акцизов рентными платежами;
формирование системы целевых фондов по воспроизводству и охране природных ресурсов и обеспечение их эффективной деятельности;
внедрение системы страхования и аудита в области природопользования;
организацию системы мониторинга за состоянием природных ресурсов.

Экономически эффективное и экологически безопасное природопользование с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов не может быть организовано посредством исключительно централизованного отраслевого управления. Для решения этих задач необходим комплексный системный подход к регулированию природопользования с учетом сохранения и воспроизводства природных ресурсов, что предполагает проведение на постоянной основе сбора, анализа и обобщения информации о всех видах природных ресурсов, подготовку возможных сценариев использования природно-ресурсного потенциала в рамках конкретной территории, разработку программ по осуществлению лучшего варианта природопользования¹См.: постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 943 «О специальных уполномоченных органах в области охраны окружающей природной среды»..

Осуществление государством функций по управлению природопользованием должно реализовываться на принципах комплексного использования природно-ресурсного потенциала отдельных территорий с учетом интересов населения, проживающего в данной местности, и особенностей традиционного природопользования.

Государственная стратегия природопользования складывается на основе законодательного разграничения в этой сфере функций органов власти федерального, регионального и местного уровней, а также создания условий для формирования соответствующих структур управления, отвечающих новой экономической ситуации, интересам субъектов хозяйственной деятельности и населения. Особое значение при организации управления природными ресурсами должно быть уделено регионам Крайнего Севера, приграничным территориям и районам проживания малых народов с традиционным природопользованием.

В целях эффективного управления природопользованием должно быть обеспечено соответствие федеральному законодательству региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы природопользования, в том числе установление платы за природные ресурсы, финансирование мероприятий и программ по их охране и воспроизводству.

При децентрализации управления природными ресурсами должно достигаться максимально эффективное использование природно-ресурсного потенциала территорий субъектов и в целом Российской Федерации за счет разработки на региональном уровне соответствующих стратегий на основе единой государственной политики в сфере природопользования. При этом система государственного управления в данной сфере должна обеспечить своевременное и полное удовлетворение потребностей экономики России в природном сырье, наращивание темпов и объемов работ по охране и воспроизводству природных ресурсов и поддержанию природно-ресурсного потенциала, мониторинг состояния природных ресурсов и действенный государственный контроль за их использованием. На каждом уровне управления полномочия в сфере природопользования детализируются путем выработки конкретных перечней функций с их распределением между органами управления.

К указанным функциям относятся:

разработка и реализация федеральных и региональных государственных программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;
определение размеров доходов, которые должны быть получены от использования или передачи природных ресурсов в пользование, и направление соответствующей части платежей за природопользование на воспроизводство и охрану природных ресурсов;
установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе разработка нормативно-методических и инструктивных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;
организация использования природных ресурсов на основе лицензирования и лимитирования природопользования;
осуществление государственного контроля и государственной экологической экспертизы в сфере природопользования, ведение мониторинга состояния природных ресурсов, развитие сети особо охраняемых природных территорий;
осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов.

Некоторые из этих функций сосредоточены только на федеральном уровне, большая же их часть характерна как для федеральных, так и региональных органов власти, а по отдельным видам ресурсов осуществление части функций может быть передано на местный уровень.

Реформирование отношений государственной собственности на природные ресурсы предусматривает существенные изменения элементов системы государственного регулирования в сфере природопользования, прежде всего связанных с реформированием системы платного пользования природными ресурсами и перестройкой системы кадастров природных ресурсов.

Существующая система законодательных актов по отдельным видам природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой отраслевого управления природопользованием, ориентированного на максимальные объемы эксплуатации природных ресурсов. Такая система управления решала в основном технические вопросы и была направлена на достижение количественных показателей, в то время как экономические и экологические аспекты природопользования учитывались в недостаточной мере. Между чем в современных условиях и в перспективе необходим комплексный подход к природопользованию, позволяющий учитывать все многообразие факторов, действующих в данной сфере.

Для реализации стратегии такого подхода необходимо обеспечить:

дальнейшее развитие законодательства в области природопользования в целом, а также по отдельным видам природных ресурсов и компонентам природной среды;
развитие нормативной правовой базы по эффективной реализации функций государства в области управления природопользованием и охраны окружающей среды;
обоснованное разграничение полномочий в сфере природопользования между органами государственной власти РФ и субъектов РФ;
согласованность нормативной правовой базы на федеральном и ре тональном уровнях;
создание экономических и финансовых методов рационального природопользования, реформирование системы платежей за природные ресурсы;
развитие системы государственных кадастров природных ресурсов;
совершенствование системы лицензирования природопользования;
разработку требований и норм по регулированию оптимальных соотношений между изъятием и воспроизводством природных ресурсов;
разграничение функций между органами, осуществляющими контроль в сфере природопользования, и государственным экологическим контролем;
нормативно-правовое закрепление форм участия общественных организаций и граждан в осуществлении контроля за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов.