Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации

Прокуратура Российской Федерации — это пример органа государственной власти с особым статусом. Большинство авторов выделяют роль прокуратуры как элемента системы «сдержек и противовесов» в разделении властей и отмечают необходимость сохранения за прокуратурой помимо функции уголовного преследования широких полномочий по надзору за законностью в Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также осуществляющая уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иные функции, установленные федеральными законами.

Правовой основой деятельности прокуратуры РФ являются Конституция РФ, Закон РФ от 17 января 1992 т. «О прокуратуре Российской Федерации» (действующий с многочисленными изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами и постановлениями Конституционного Суда РФ).

Определяя правовой статус Прокуратуры РФ, Закон установил, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности недопустимо и влечет установленную законом ответственность.

Система прокуратуры строится в соответствии с государственным и административно-территориальным устройством, установленным Конституцией РФ. Ее составляют: Генеральная прокуратура РФ; управления Генеральной прокуратуры в восьми федеральных округах; прокуратуры субъектов РФ; прокуратуры городов (создаются в крупных городах в целях более оперативного руководства и подчинены прокурору субъекта РФ, а сами имеют в подчинении районные прокуратуры); районные прокуратуры; военные прокуратуры (прокуратуры флотов, военных округов, армий, гарнизонов и др.); транспортные; специализированные прокуратуры (прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, природоохранные прокуратуры, которые могут образовываться Генеральным прокурором РФ и приравниваются к прокуратурам областей или районов); научные и образовательные учреждения (НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, институты повышения квалификации и др.); редакции печатных изданий органов прокуратуры.

Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры Российской Федерации, допускаются только с согласия высших органов законодательной власти страны. Право на образование новых прокуратур в связи с возникающей необходимостью (изменением административно-территориального деления, образованием новых районов, изменением структуры Вооруженных Сил РФ и др.) принадлежит Генеральному прокурору РФ.

Генеральная прокуратура РФ - высшее звено органов прокуратуры в Российской Федерации. В ее состав на правах управления входит Главная военная прокуратура РФ, возглавляемая Главным военным прокурором РФ, который является одним из заместителей Генерального прокурора РФ. В состав Генеральной прокуратуры РФ входят также первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ, назначаемые по его представлению Советом Федерации. Распределение обязанностей между заместителями осуществляется Генеральным прокурором РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия (в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором Российской Федерации), которая является совещательным органом, ее решения реализуются приказами и указаниями Генерального прокурора РФ; действует Научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. На правах управления в Генеральной прокуратуре существует восьмое управление — Главная военная прокуратура (ГВП).

Возглавляет единую централизованную систему прокурорских органов в Российской Федерации Генеральный прокурор РФ — высшее должное лицо прокуратуры РФ. Он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор РФ одновременно является председателем коллегии Генеральной прокуратуры РФ, председателем координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, возглавляет Научно-консультативный совет при Генеральной прокуратуре РФ.

Срок полномочий Генерального прокурора РФ — пять лет. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Генеральный прокурор РФ, его заместители и, по их поручению, другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора РФ.

Для обеспечения прокурорского надзора в федеральных округах приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» были образованы соответствующие управления. На них возлагаются следующие функции:

координация деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью;
надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными округами, органами контроля, их должностными лицами;
надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами следственного комитета МВД России;
расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях. В настоящее время при прокуратуре Российской Федерации образован следственный комитет, который занимается расследованием уголовных дел, отнесенных к ведению прокуратуры.

Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры.

Низовым звеном системы прокуратуры РФ являются прокуратуры городов, районов, которые возглавляются соответствующими прокурорами.

Полномочия органов прокуратуры по определенным направлениям прокурорской деятельности:

прокурорский надзор;
осуществление уголовного преследования;
участие прокурора в рассмотрении дел судами;
координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
международное сотрудничество;
участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

Прокурорский надзор

Это осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов на всей территории Российской Федерации.

Прокурорский надзор осуществляется путем своевременного выявления и принятия мер: к (1) выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, причин и условий, способствующих им; (2) восстановлению нарушений законности; (3) привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Цель прокурорского надзора — обеспечение верховенства закона, прав и свобод человека и гражданина, суверенных прав Российской Федерации и прав субъектов Российской Федерации, прав органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и учреждений.

Выделяют четыре направления прокурорского надзора:

надзор за исполнением законов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также в местах содержания задержанных и заключенных под стражу.

1. Следует отметить, что надзор за исполнением законов органами государственной власти, местного самоуправления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (общий надзор) — важнейшая отрасль прокурорского надзора. Он заключается в надзоре за законностью актов, издаваемых органами управления, должностными лицами, общественными организациями, и надзоре за точным и единообразным исполнением законов должностными лицами и гражданами.

Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Предметом общего надзора являются:

соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов вышеуказанных органов и должностных лиц.

Осуществляя общий надзор, прокурор выявляет нарушения законов; устанавливает причины и условия нарушения законов; принимает меры к устранению нарушений законов; принимает меры по предупреждению нарушений законов; принимает меры к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов; устанавливает лиц, допустивших нарушения законов; принимает меры по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти, местного самоуправления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Предмет такого надзора подразделяется на следующие составляющие;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за законностью правовых актов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина;
надзор в сфере экономики и экологической безопасности;
предупреждение преступных проявлений.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Предметом данной отрасли прокурорского надзора является:

законность нахождения лиц в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания) и предварительного заключения (следственных изоляторах);
законность нахождения лиц в исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также в учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера;
соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу;
соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
соблюдение установленных законодательством Российской Федерации порядка и условий содержания вышеуказанных лиц;
законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Прокуратура осуществляет координацию работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органы прокуратуры совместно с другими правоохранительными органами изучают динамику, состояние и причины преступности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. Особое внимание уделяется прокуратурой борьбе с организованной преступностью.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

При осуществлении надзора прокуроры могут использовать широкий круг полномочий, реализация которых позволяет решать им задачи, поставленные перед ними Законом о прокуратуре.

Прокуроры вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, иметь доступ к их документам и материалам.

Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов лая выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

При необходимости прокуроры вправе вызвать должностных лиц и граждан лая получения объяснений по поводу нарушения законов.

Правовой статус прокурорских работников в Российской Федерации определяется спецификой выполняемых ими функций и задач. При рассмотрении особенностей правового положения прокурорских работников, требований, предъявляемых к ним, предоставления им определенных льгот, особенностей в поощрениях и взысканиях нужно исходить из следующих обстоятельств. Прокуроры и следователи прокуратуры выполняют важнейшие функции по осуществлению надзора за законностью и т.д., в силу чего они должны обладать высокими личностными качествами, соответствовать ряду формальных требований, предъявляемых к ним законодателем, иметь определенный опыт работы и пр. Поэтому к прокурорским работникам предъявляются соответствующие требования, более высокие, нежели предъявляются к основной массе государственных служащих. Помимо формальных требований (гражданство Российской Федерации, высшее юридическое образование, достижение определенного возраста и др.) к следователям прокуратуры и прокурорам предъявляется ряд требований личностного характера, отсутствие которых делает службу данных лиц в органах прокуратуры невозможной. Так, прокурорский работник должен обладать высокими профессиональными и моральными качествами, иметь возможность по состоянию здоровья выполнять свои профессиональные обязанности, не иметь судимости, в том числе и погашенной. Последнее обстоятельство определяется тем. что прокурорский работник имеет моральное право осуществлять свои обязанности и требовать от других выполнения предписаний закона только в том случае, если сам имеет безупречную репутацию.

Целый ряд ограничений, связанных со службой в органах прокуратуры, определяется необходимостью недопущения совмещения функций прокурорских работников с коммерческой и иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой, а также другими видами деятельности. Такие ограничения вызваны опасениями недобросовестности исполнения своих служебных обязанностей в случае их совмещения с другой деятельностью и необходимостью избежать причин, могущих привести к злоупотреблениям прокуроров по службе.

Предъявляя к прокурорским работникам жесткие требования, законодатель предоставляет им целый ряд льгот различного характера, призванных выделить данную категорию лиц, решив ряд проблем социального, материального характера, с тем чтобы прокурорские работники могли в большей степени сосредоточиться на исполнении своих служебных обязанностей, быть независимыми от социальных катаклизмов и т.д.

Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений.

Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно: (1) имеет гражданство иностранного государства; (2) признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; (3) лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенною срока; (4) имело или имеет судимость; (5) имеет заболевание, которое, согласно медицинскому заключению, препятствует исполнению им служебных обязанностей; (6) состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; (7) отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет; на должности прокуроров субъектов РФ. приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет.

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.

Прокурорский работник не вправе:

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности:
быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;
заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
принимать участие в забастовках;
использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе и религиозных, объединений.

Важное условие обеспечения независимости прокуроров и следователей прокуратуры при осуществлении ими своих служебных обязанностей — наделение их служебным иммунитетом. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

В 2007 г. Указом Президента РФ был создан Следственный комитет при Прокуратуре Российской Федерации (СКП), статус которого определялся президентскими указами соответствующим Положением и поправками внесенными в закон о прокуратуре. Ныне, Следственный комитет представляет собой самостоятельную правоохранительную структуру.