Проблемы совершенствования местного самоуправления

От качества организации и функционирования органов местного самоуправления зависит качество жизни общества. Причем развитие местного самоуправления зависит прямо от потребностей людей, от их отношений. Поэтому цели, пути и содержание развития местного самоуправления выступают как долгосрочная государственная политика, которая реализуется через систему законов и других нормативных правовых актов, но прежде всего через муниципальное право.

Основные положения государственной политики в области местного самоуправления в России закрепляют единую систему представлений о целях, проблемах, приоритетных направлениях, задачах, принципах политики государства в области развития местного самоуправления, а также способах ее реализации.

Государственная политика в области местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления. Данное положение вполне справедливо, но если обратиться к тексту Конституции РФ, то именно здесь возникла большая методологическая и правовая проблема. В ст. 12 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Многие, в том числе наиболее авторитетные, ученые-юристы, политики, социологи поняли это положение как отделение местного самоуправления от государства, как его почти абсолютную самостоятельность — и первое и второе неприемлемо. Выдвигалось требование заменить это положение Конституции РФ и как-то соединить местное самоуправление с государственными органами, иначе не получится единой вертикали власти. Здесь возникла огромная проблема, которая замедлила становление органов местного самоуправления и закрепление их связей с государством нового типа. Новизна заключается в том, что Конституция РФ предложила правовую синхронизацию государства и местного самоуправления. Если представить, что Конституция РФ установила жесткую организационную связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления, то можно получить более тоталитарный механизм, чем Советы народных депутатов. Проблема, таким образом, заключается в том, что органы местного самоуправления являются равноправными с органами государственной власти выражением народовластия. Неверно считать, что местное самоуправление — это власть низшей категории по сравнению, например, с федеральной властью или властью субъектов Федерации.

С точки зрения непосредственной связи с населением, влияния на население, организации населения органы местного самоуправления более важные, более эффективные. Органы государственной власти обеспечивают единство всего государства, его защиту, перераспределение усилий, взаимопомощь субъектов, муниципальных образований. Конституция РФ в ст. 12 фактически устранила возможность административного управления органами местного самоуправления со стороны государства, неоправданного повседневного вмешательства в деятельность местного самоуправления. В статьях 3, 15, 32, 72 она поставила в один ряд все организационно оформленные органы народовластия: органы государственной власти Российской Федерации — органы государственной власти субъектов РФ — органы местного самоуправления. Между первыми двумя существует административно-организационная связь, между органами государственной власти и местным самоуправлением — только правовая синхронизация. Полное отсутствие элементов административных правоотношений невозможно, но они должны быть под контролем закона. Таким образом, для эффективности реформы местного самоуправления, совершенствования существующих органов местного самоуправления необходимо изменить взгляд на норму ч. 1 ст. 12 Конституции РФ, считать ее достижением конституционной мысли. Необходимо сознательно и целеустремленно обеспечить правовую синхронизацию между всеми ступенями власти. Недопустимы пробелы в законодательстве. Законы должны полностью охватывать все сферы жизни общества на уровне муниципального образования и в масштабе страны; полно и точно отрегулировать полномочия, компетенцию и предметы ведения по решению вопросов жизни людей, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

При этом приоритет должен оставаться за органами местного самоуправления. Необходима дальнейшая разработка понятия и методики правовой синхронизации в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление может быть эффективным и в полной мере выполнять свои функции, если оно охватывает всю территорию России. В настоящее время в России насчитывается около 30 тыс. деревень, сел, поселков городского типа, городов. По их географическому расположению и численности населения можно предположить, что в Российской Федерации должно быть не менее 20 тыс. муниципальных образований. По разным данным, ныне в России насчитывается примерно 13 тыс. муниципальных образований¹Всего в России ныне 12 215 муниципальных образований: городов — 625; городских районов и округов — 153; районов — 1404; поселков — 516; сельских населенных пунктов — 203; сельских округов — 9314..

Одна из острых проблем местного самоуправления — экономическая. Без производительной собственности, без финансов, без экономической базы, достаточной для решения задач, возложенных на местное самоуправление, эта форма народовластия обречена на исчезновение. По различным данным, местному самоуправлению ныне принадлежит примерно 2% от общего объема денежных средств в стране, а остальное принадлежит государству, частным организациям (предприятиям) и лицам. Как можно быстрее нужно принимать федеральный закон и законы субъектов Федерации о муниципальной собственности, в полной мере выполнять законы о финансах муниципальных образований.

Развитие рынка недвижимости и институтов его регулирования, прежде всего земельной ренты — важнейшее средство регулирования экономических отношений на территории муниципальных образований, а также перераспределения различных видов деятельности между столичным городом, региональными центрами, средними и малыми городами.

Чрезвычайно важна задача перехода к нормативно-расчетному бюджету, реальному бюджетному планированию в муниципальных образованиях. Фонды финансовой поддержки муниципальных образований не созданы ни в одном субъекте Федерации, законов о муниципальной бюджетной обеспеченности нет. Также нет законов о дифференцированных региональных муниципальных социальных стандартах или финансовых нормативах. Почти нигде не сформированы бюджеты государственных полномочий. Многие государственные полномочия используются муниципальными образованиями за счет собственных средств.

В Российской Федерации приняты национальные документы длительного действия, которые по своей сути аналогичны целевым программам. Например, Доктрина национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, программы борьбы с преступностью, с детской беспризорностью и др. Все эти документы содержат указания на нагрузку, которую должны нести по этим проблемам органы местного самоуправления. В органах местного самоуправления должны глубоко изучать такие положения и документы, обязывающие их к чему-то, извлекать и включать в уставы муниципальных образований соответствующие нормы, принимать специальные долгосрочные программы и т.д., с тем чтобы в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в полной мере выражалась их забота о выполнении обязанностей по крупным программным документам Российской Федерации.

Большую проблему в современных условиях составляют структура, взаимоотношения и полномочия органов местного самоуправления. Практическое формирование органов местного самоуправления вызвало к жизни несколько проблем:

слишком большое разнообразие возможных структур органов местного самоуправления (более 10), что вызвало затруднения в системе управления Российской Федерации;
несогласованность исполнительных органов местного самоуправления с однотипными исполнительными органами государственной власти в данном муниципальном образовании; не избавлены от двойственности органы управления финансами, образованием, здравоохранением, милицией и т.д.;
во многих муниципальных образованиях ведущая роль была отдана исполнительным органам, что снижало демократический потенциал, обрекало на пассивность институты непосредственной демократии, особенно территориальное общественное самоуправление; тормозилось развитие политических партий, общественных организаций; роль представительных органов занижалась (иногда умышленно);
на местах еще недостаточно осознаются необходимость и практическая значимость внутрироссийских и международных союзов и ассоциаций органов местного самоуправления, не ведется разъяснительная работа, что обедняет жизнь муниципальных образований, снижает эффективность работы органов местного самоуправления;
неподготовленность кадров органов местного самоуправления. Опыт свидетельствует, что большинство муниципальных функционеров не понимают сущности местного самоуправления, его места в политической системе, его правовую регламентацию. Очевидно, что для решения данной проблемы необходимо организовать всеобуч для всех категорий муниципальных работников. Главное содержание учебы: местное самоуправление как элемент политической системы, организация местного самоуправления, муниципальное право. Этими же знаниями должны владеть управленческие кадры и на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Возможно, следует открыть средние специальные учебные заведения юридического профиля для подготовки муниципальных служащих, а в юридических вузах и на юридических факультетах развивать специализацию по муниципальному праву.

Без выполнения огромной работы по созданию и совершенствованию местного самоуправления, обеспечению его эффективной работы, без достижения определенного единства этой работы в масштабе страны Россией управлять нельзя.

Таким образом, в процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в основном принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, рейдирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;
неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимого правового обеспечения осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;
несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе: (а) принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству; (б) принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ; (в) невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;
бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органам и государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.;
несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципальною права;
отсутствие у органов местного самоуправления права на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась;
отсутствие четкого механизма организации и деятельности ассоциаций и союзов местного самоуправления в Российской Федерации, недопонимание значения такого рода организаций.

Деятельность государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Основные положения государственной политики в сфере местного самоуправления утверждают две основные позиции: (1) для совершенствования в широком плане местного самоуправления необходимо совершенствовать муниципальное право; (2) совершенствование местного самоуправления — дело и обязанность государства. Главная роль в этом процессе должна принадлежать государству.

Успешное строительство политически и экономически развитого, социально стабильного федеративного государства в России невозможно без согласованной деятельности всех уровней народовластия. Для того чтобы эти уровни народовластия действовали эффективно, необходимо, с одной стороны, единство их действий, с другой — разграничение их компетенции и полномочий между федеральной властью, властью субъектов Федерации и местным самоуправлением. При этом власть должна осуществляться с учетом особенностей конкретных территорий (географических, климатических, исторических, экономических, демографических, этнических, национальных и др.), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществить.

В современных условиях судьба России в значительной степени будет зависеть от развития и эффективности третьего уровня народовластия — местного самоуправления.