Конституционное право

Права и обязанности

Содержание и объем властных полномочий (права и обязанности по осуществлению функций местного самоуправления), которые имеет орган власти и его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе, включают в себя два элемента: круг рассматриваемых вопросов, т.е. предметы ведения; права и обязанности, т.е. полномочия.

Предметы ведения — круг объектов, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления. Предметы ведения наиболее подробно регламентируются в конституциях (уставах) субъектов РФ и уставах муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормативными актами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

Вопросы местного значения

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. указанные вопросы были закреплены в ст. 6. В действующем Законе указанная сфера отношений регулируется более детально и основательно. Так, вопросам местного значения посвящена гл. 3, а именно: ст. 14 (вопросы местного значения поселения), ст. 14.1 (права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений), ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района), ст. 15.1 (права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов), ст. 16 (вопросы местного значения городского округа), ст. 16.1 (права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа), ст. 17 (полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения), ст. 18 (принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления), ст. 18.1 (оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления).

Кроме того, ст. 18 устанавливает, что (1) перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон; (2) финансирование их выполнения осуществляется за счет средств местных бюджетов; (3) в установленном законом порядке указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ; (4) федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местного бюджета.

Статья 17 закрепляет круг полномочий органов местного самоуправления, которыми они наделены для выполнения возложенных на них функций, а именно: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями; регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений; иные полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов в соответствии с законами и уставами муниципальных образований.

Требуют также нормативного закрепления: (1) организация экономической жизни, развитие производства промышленного и аграрного, трудовых коллективов; (2) организация логически и структурно стройной социальной и культурно-духовной жизни, воспитательной работы с населением, в том числе формирование правосознания и правовой культуры; (3) организация внутренней политической жизни в муниципальном образовании (хотя местное самоуправление отделено от государства).

Наделение органов медного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Данные положения вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, что таковыми законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления указанных полномочий органы исполнительной власти в случаях, установленных законами, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Признанное в судебном порядке несоответствие нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям закона является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления отвечают за осуществление указанных полномочий в пределах выделенных на эти цели ресурсов. В свою очередь органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением предоставленных полномочий и за использованием предоставленных на эти цели ресурсов. При выявлении нарушений уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению нарушений, обязательные для исполнения. Предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

В федеральном законе речь идет только об отдельных государственных полномочиях, переданных законом. Однако остается не выясненным следующее:

1. добровольно или недобровольно берут эти полномочия органы местного самоуправления, т.е. могут ли органы местного самоуправления отказаться от передачи им государством указанных полномочий:
2. по какому принципу идет отбор полномочий, которые государство передает органам местного самоуправления: исключительно по усмотрению государства или по просьбе местного самоуправления;
3. выступают ли органы местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий от имени государства, т.е. как органы государственной власти;
4. жесткость подхода со стороны государства к контролю исполнения только тех полномочий, которые им переданы;
5. индифферентность государства к реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения (проявляется отношение к ним как к менее важным).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., вступивший в действие полностью 1 января 2009 г., значительно отличается и по объему от предыдущего Закона 1995 г., и по содержанию. Он знаменует собой новый этап в реформировании местного самоуправления.

Полученный правоприменительный опыт требует обстоятельного анализа, и уже сегодня можно выделить некоторые положительные моменты:

1. установлены формы межмуниципального сотрудничества (ст. 8), межмуниципальные объединения, в том числе хозяйственные. В каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований;
2. новеллой является привлечение граждан на добровольной основе к выполнению социально значимых для поселения и городского округа работ (дежурств) в целях решения вопросов местного значения (на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца);
3. закон устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако существует проблема: многие такие полномочия устанавливаются текущими федеральными законами и законами субъектов РФ. Более целесообразно создавать банк данных по таким полномочиям;
4. достаточно полно и четко рассмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;
5. глава 7 устанавливает унифицированную систему муниципальных правовых актов, упорядочивает правотворческие отношения муниципального уровня и тем самым поднимает роль и значение указанных актов. Так, ст. 7 Закона закрепляет, что устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов;
6. более подробно регламентированы экономические основы осуществления местного самоуправления путем установления нового порядка выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
7. обстоятельно разработаны принципы территориальной организации местного самоуправления, в том числе преобразование муниципальных образований. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности населения. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
8. достаточно подробно регламентирована процедура голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
9. усилена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. Появилось положение о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.