Институты конституционного права в реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации
Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Она носит устойчивый и взаимосвязанный характер.
1. Она создается и развивается на основе и в соответствии с системой источников права, среди которых Конституция РФ имеет наивысшую юридическую силу и прямое действие, на положениях которой базируются федеральные конституционные законы и законодательство России, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Каждый нижестоящий акт конкретизирует и детализирует положения вышестоящего, имеет другие способы взаимодействия с ним.
2. Все нормативные правовые акты базируют правовое регулирование, создание государственных органов, закрепление способов их взаимодействия на правовых принципах. Основными принципами обеспечения безопасности являются: (1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; (2) законность; (3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; (4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; (5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.
3. Национальные интересы России обеспечиваются системой взаимосвязанных институтов государственной власти, важнейшими из которых выступают Президент РФ и возглавляемый им Совет Безопасности РФ, Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, судебная власть. Названные органы осуществляют свои функции и полномочия во взаимодействии с общественными организациями, действующими на основе Конституции и законодательства Российской Федерации, нормы и институты которой играют основополагающую роль в закреплении полномочий различных органов государственной власти в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Так, Конституция РФ устанавливает, что Президент РФ определяет направления внутренней и внешней политики государства, в пределах своих полномочий руководит органами и силами обеспечения национальной безопасности России, в соответствии с российским законодательством формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности, выступает с посланиями и обращениями по проблемам национальной безопасности, в том числе с ежегодными посланиями Федеральному Собранию РФ, в которых могут уточняться отдельные положения Концепции национальной безопасности. Президент РФ может вводить режим чрезвычайного или военного положения, ему принадлежит право утверждать военную доктрину. Президент РФ обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Федерации. Он вправе: (а) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина; (б) отрешить от должности высшее должностное лицо (руководителя исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, в том числе за неисполнение Конституции РФ, федеральных законов, за издание акта или принятие решения, нарушающего права и свободы человека и гражданина; (в) вынести предупреждение и принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
1. Президенту РФ практически принадлежит исключительное право назначать во взаимодействии с другими органами государственной власти, указанными в Конституции РФ, и освобождать от должности высших должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, от деятельности которых зависит национальная безопасность России. Хотя наша недавняя история знает и примеры никем не контролируемых назначений и освобождений, что в итоге оказывало «дестабилизирующее воздействие на организацию и деятельность спецслужб и их сотрудников, усугубляя общественно-политическую обстановку в стране».
2. Федеральному Собранию РФ принадлежит особое место в системе обеспечения национальной безопасности, поскольку именно парламент формирует законодательную базу в рассматриваемой области. В федеральных законах определяются правовой статус, компетенция различных органов государства, обеспечивающих национальную безопасность. С помощью этих нормативных правовых актов вырабатывается механизм защиты прав и свобод личности. В случае введения Президентом РФ на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения (при агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии), введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, он обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указы Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения, в соответствии с Конституцией РФ, подлежат обязательному утверждению Советом Федерации. В палатах Федерального Собрания РФ образуются комитеты и комиссии, деятельность которых напрямую связана с вопросами обеспечения национальной безопасности.
3. Органы исполнительной власти также выполняют значительный объем работы по практической реализации такой функции государства, как обеспечение национальной безопасности. Среди полномочий Правительства РФ — осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в области национальной безопасности с учетом сформулированных Президентом РФ приоритетов, а также формирование в установленном порядке статей федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в этой области.
Правительство осуществляет систематический контроль за федеральными органами исполнительной власти, в том числе имеющими функции по обеспечению национальной безопасности. Это прежде всего контроль за соответствием законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности федеральных органов исполнительной власти; контроль за разработкой и реализацией мер по обеспечению национальной безопасности этими органами.
В функциях и полномочиях различных звеньев судебной системы находит отражение место судебной власти в системе обеспечения национальной безопасности. Так, среди целей Конституционного Суда РФ — защита основ конституционного строя, защита прав и основных свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Другие звенья судебной системы Российской Федерации также имеют цели и задачи в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Сфера обеспечения национальной безопасности
Важнейшей сферой обеспечения национальной безопасности выступают политические отношения. Конституция РФ закрепляет демократический государственный режим, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. Вместе с тем на общем состоянии политических отношений сказывается отсутствие опыта развития демократических традиций в этой сфере на протяжении длительного этапа развития нашей страны. Одним из факторов, разрушающих стабильность политических отношений и составляющих угрозу национальной безопасности, является политический экстремизм. Конституционно-правовые нормы играют важную роль в регулировании отношений по противодействию проявлениям политического экстремизма.
Конституция РФ в ст. 13 устанавливает запрет на создание и функционирование общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой национальной или религиозной розни.
Таким образом, Конституция РФ открыто вводит запрет на все, что разрушает государственность, нарушает права и свободы других людей, разрушает плюрализм как главное следствие политической и духовной свободы. Недаром все эти запреты содержатся в статье, посвященной принципу идеологического многообразия и недопустимости обязательной или государственной идеологии. Вряд ли политический экстремизм может быть сведен лишь к тем нарушениям закона, которые нашли отражение в приведенном конституционном положении. Более того, определить перечень всех возможных нарушений закона, которые можно квалифицировать как проявления политического экстремизма, вряд ли возможно. Федеральный закон от 2001 г. «О политических партиях» устанавливает и другие ограничения на создание и деятельность политических партий: не допускается создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности; не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением соответствующих представительных органов), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях: запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. В случае нарушения политической партией законодательно установленных запретов ее деятельность может быть приостановлена либо ликвидирована по решению Верховного Суда РФ (ст. 39, 41)
Федеральный закон от 1995 г. «Об общественных объединениях» устанавливает, что общественные объединения могут регистрироваться или не регистрироваться в органах юстиции. В государственной регистрации общественного объединения, в частности, может быть отказано по следующим основаниям: (1) если устав общественного объединения противоречит Конституции РФ и законодательству Российской Федерации; (2) если необходимые для государственной регистрации документы, предусмотренные настоящим Федеральным законом, представлены не полностью, либо оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в ненадлежащий орган; (3) если выступившее в качестве учредителя общественного объединения лицо не может быть учредителем в соответствии с требованиями закона; (4) если ранее зарегистрированное общественное объединение с тем же наименованием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории; (5) если установлено, что в представленных учредительных документах общественного объединения содержится недостоверная информация; (6) если наименование общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.
В то же время отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается. Общественные объединения, в том числе незарегистрированные, в случае нарушения законодательства Российской Федерации могут нести ответственность в соответствии с законом. При совершении общественным объединением деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали (ст. 41).
Конституция говорит не только о декларируемых общественными объединениями и политическими партиями целях, но и о действиях. Поэтому задачей соответствующих государственных органов является не только контроль учредительных документов, но и внимание к деятельности тех организаций, которые в своей идейной основе тяготеют к экстремистским течениям.
Закон РФ от 1991 г. «О средствах массовой информации также содержит нормы, использование которых возможно в целях противодействия распространению экстремистских СМИ. Статья 4 Закона гласит, что не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.
Федеральный закон от 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» называет следующие принципы такого противодействия: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций; законность; гласность; приоритет обеспечения безопасности Российской Федерации; приоритет мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности; сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности; неотвратимость наказания за осуществление экстремистской деятельности.
Экстремистская деятельности (экстремизм) определяется в законе как: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации: публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; совершение преступлений по мотивам, указанным в п. «е» ч. 1 ст. 63 Уголовного кодекса РФ; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением; организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению; финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг.
Основными направлениями противодействия экстремистской деятельности являются: принятие профилактических мер, направленных на предупреждение такой деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих ее осуществлению; выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц (ст. 3).
Конституция РФ в ст. 17 (ч. 3) формулирует условие для осуществления прав и свобод человека и гражданина. Пользование правами и свободами не должно нарушать права и свободы других лиц. Это означает, что, например, распространение экстремистских изданий, хотя по внешним формальным признакам и является проявлением свободы мысли, слова и печати, тем не менее, по содержанию не может быть признаваемо таковым, так как ведет к нарушению социального, национального или религиозного равноправия, а значит, к нарушению прав и свобод других лиц.
Проявления политического экстремизма возможны во время проведения различного рода публичных мероприятий — собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования. Конституция
РФ закрепила за гражданами право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31). Федеральный закон от 9 июня 2004 г. установил уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, согласно которому их организаторы подают уведомление о проведении мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. В целях обеспечения безопасности участников публичных мероприятий, а также предупреждения возможных нарушений правопорядка при их проведении установлен законодательный запрет на проведение мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам и объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; на путепроводах, железнодорожных магистралях, полосах отвода железных дорог, нефте- и газопроводах, высоковольтных линиях электропередач; на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; в пограничной зоне (если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов).
Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить данное нарушение. В случае невыполнения этого требования публичное мероприятие может быть приостановлено. Основаниями прекращения публичного мероприятия являются; создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; совершение участниками мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организаторами публичного мероприятия требований закона, касающихся порядка проведения мероприятия. В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники ОВД принимают для этого необходимые меры, действуя при этом в соответствии с законом. В случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий, порядок прекращения публичных мероприятий предусматривается административным законодательством.
Национальные интересы России в различных сферах заключаются в соблюдении и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ содержит обширный перечень личных, политических, экономических, социально-культурных прав и свобод. В качестве примера можно привести ст. 42 Конституции РФ, которая провозглашает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Истощение природных ресурсов страны находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Развитие топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитость законодательной основы природоохранной деятельности, ограниченное использование природосберегающих технологий, переработка и захоронение на территории страны опасных для окружающей среды материалов и веществ создают реальную угрозу ухудшения экологической ситуации. Поэтому в числе приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере Концепция национальной безопасности называет: рациональное использование природных ресурсов; предотвращение загрязнения природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных, химических и радиоактивных отходов: создание и внедрение безопасных производств, поиск способов практического использования экологически чистых источников энергии; принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах Российской Федерации.
В современный период существует еще одна сфера конституционно-правового обеспечения национальной безопасности — информационная безопасность. В этой сфере угрозу национальной безопасности представляет стремление ряда стран к доминированию в мировом информационном пространстве, вытеснению России с внешнего и внутреннего информационных рынков; нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, а также сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним. На конституционном уровне эта сфера получила правовую защиту в ст. 29, закрепляющей право индивида свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Важнейшими задачами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации являются: реализация названных основных прав человека и гражданина; правовая защита информационных каналов, компьютерных сетей, совершенствование и защита отечественной информационной инфраструктуры, интеграции России в мировое информационное пространство; противодействие угрозе развязывания противоборства в информационной сфере.
Главной в реализации задач обеспечения национальной безопасности является конституционно-правовая база, на которой основана политическая воля государства, происходит объединение усилий всех органов, сил и средств, входящих в государственную систему обеспечения национальной безопасности, координация их деятельности с негосударственной системой, включающей в себя граждан и их объединения, политические партии.