Полномочия Правительства РФ
Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство РФ обладает широким кругом полномочий: (1) организует в пределах своей компетенции реализацию внутренней и внешней политики; (2) осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; (3) обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации; (4) направляет и контролирует деятельность ее органов; (5) реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. В ряде случаев, если это не противоречит Конституции РФ, Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может делегировать им часть своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему этими органами на основании соответствующих соглашений.
Одна из основных функций Правительства — организация исполнения федеральных законов и указов Президента, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений.
1. Работа Правительства РФ в сфере экономики включает в себя: регулирование экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в России; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработку и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработку государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации, управление федеральной собственностью; разработку и реализацию государственной политики в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; общее руководство таможенным делом; защиту интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирование мобилизационного плана экономики России, обеспечение функционирования оборонного производства.
2. К основным полномочиям в сфере бюджета и финансов относятся: обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление на рассмотрение Государственной Думы федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; совершенствование бюджетной системы; регулирование рынка ценных бумаг; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; валютное регулирование и валютный контроль; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами; разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен.
3. Компетенция Правительства РФ в социальной сфере заключается в: обеспечении проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принятии мер по осуществлению трудовых прав граждан; разработке программы сокращения и ликвидации безработицы и реализации этих программ; проведении единой государственной миграционной политики; реализации прав граждан на охрану здоровья; обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия в стране; решении проблем семьи, материнства, отцовства и детства, осуществлении молодежной политики; взаимодействии с общественными объединениями и религиозными организациями; разработке и реализации мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.
4. В области научных знаний Правительство обеспечивает государственную поддержку развития фундаментальной науки и приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение; проводит единую государственную политику в области совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.
5. В сфере природопользования и охраны окружающей среды к компетенции Правительства относятся: проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; реализация прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны; координация деятельности по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф.
6. Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, улучшению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
7. В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности осуществляются меры но: оснащению вооружением и военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил РФ, других родов войск и военных формирований; выполнению государственных целевых программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; реализации социальных гарантий дня военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; совершенствованию охраны Государственной границы РФ; руководству гражданской обороной.
8. К компетенции Правительства относится и сфера внешней политики и международных отношений: представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключение в пределах данных ему полномочий международных договоров и выполнение принятых по ним обязательств, а также наблюдение за выполнением этих обязательств другими участниками договоров; отстаивание геополитических интересов Российской Федерации, защита граждан России за ее пределами; регулирование и государственный контроль над внешнеэкономической деятельностью, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
9. Говоря о компетенции Правительства РФ, нельзя обойти вниманием принадлежащее ему право законодательной инициативы. Это право реализуется путем внесения в Государственную Думу тех или иных законопроектов (ст. 104 Конституции РФ). Порядок организации такой деятельности Правительства РФ определяется ее Регламентом. Правительство обладает правом направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения о поправках к ним, которые подлежат обязательному оглашению в соответствующих комитетах Госдумы и на заседаниях Совета Федерации. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительство дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства РФ на рассматриваемые палатами законопроекты направляются им в письменной форме. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.
Для защиты позиций Правительства по рассматриваемым законопроектам поручением Председателя Правительства или его заместителя в палаты может быть направлен специальный представитель (полномочия которого определяются в поручении), аргументы которого должны быть выслушаны.
Помимо перечисленных выше функций Правительство РФ может создавать для осуществления полномочий собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, устанавливать порядок их деятельности, размер ассигнований на содержание аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, учреждать иные организации, координационные и совещательные органы, отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти.
На Правительство РФ возложены важнейшие задачи по обеспечению согласованной работы федеральных органов исполнительной власти в части совместной с субъектами Федерации сферы деятельности. Правительство и федеральные органы исполнительной власти осуществляют взаимодействие с полномочными представителями Президента в федеральных округах. Последние приглашаются на заседания Правительства с правом совещательного голоса, на заседания представительных комиссий и советов, совещания, проводимые Председателем или его заместителями, по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов. Заместитель Председателя Правительства ежемесячно проводит рабочие встречи с полномочными представителями Президента с участием, при необходимости, руководителей федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ осуществляет также упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной власти в целях исключения в их работе дублирования и параллелизма с деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации, более четкого разграничения их функций и полномочий.
В рамках своих полномочий Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации: разрешает споры и устраняет разногласия между ними и федеральными органами исполнительной власти, создавая, при необходимости, согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппарата полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это обеспечивает сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти. Правительство РФ контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению России и ее субъектов, — также деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.
Важной ролью Правительства РФ является обеспечение соблюдения федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и помощь их взаимодействию.
Свои полномочия Правительство РФ реализует посредством принятия постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства РФ в законотворческом процессе, обязательность дачи заключений по всем проектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству надлежащим образом осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.
Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за реализацией органами исполнительной власти принятых им решений образуется Аппарат Правительства, который тесно взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания РФ. Структура Аппарата Правительства включает в себя руководство Аппарата и подразделения Аппарата — департаменты Правительства и секретариаты заместителей Председателя Правительства и руководителя Аппарата Правительства. В составе департаментов создаются отделы. В структуре Аппарата Правительства действует на постоянной основе аппарат Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, обеспечивающий ее деятельность и деятельность научно- технического совета Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации.
В Аппарат Правительства Российской Федерации входят: (1) руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации; (2) заместители руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации, полномочные представители Правительства РФ в палатах Федерального Собрания РФ, в Конституционном Суде РФ. Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ; (3) секретариаты Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — министра Российской Федерации.
Порядок деятельности Правительства РФ.
Организация заседаний
Правительством РФ решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни страны: подготовка и исполнение федерального бюджета, а также внебюджетных фондов; подготовка проектов программ экономического и социального развития; предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг; подготовка проектов приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения; предложения об образовании, реорганизации или ликвидации министерств, ведомств и подготовка положений о них, подписание международных договоров и др.
Рассмотрение указанных вопросов проводится на заседаниях Правительства РФ, его Президиума, возглавляемых Председателем или его заместителем, на заседаниях правительственных координационных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Решения Правительства РФ принимаются, как правило, общим согласием; но предложению председательствующего может быть проведено голосование; решение путем голосования принимается большинством голосов.
Вся деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля над исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование заключается в принятии программы действий Правительства РФ на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов. Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установленные дни. Контроль за исполнением поручений, данных на правительственных заседаниях, осуществляет Аппарат Правительства.
Порядок внесения проектов решений
Правительство РФ рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных конституционных и федеральных законов, вносимых Правительством Президенту или в Государственную Думу. Поскольку Правительство РФ принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) и иных актов вносятся в Правительство РФ его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступающие в Правительство РФ предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений направляются для предварительною рассмотрения органам исполнительной власти. Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости — и другими организациями; если проекты имеют нормативный характер, они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ.
Проект федерального бюджета и другие документы, подлежащие внесению в Госдуму, представляются в Правительство, как правило, за 30 дней до установленного в соответствии с бюджетным законодательством срока внесения проекта в Госдуму.
Законопроектная деятельность
Участие Правительства РФ в законотворчестве — одно из приоритетных направлений его деятельности. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного решать важнейшие вопросы управления страной. Проекты планов проходят правовую экспертизу в Министерстве юстиции при участии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Решение о внесении законопроекта в Госдуму принимается исключительно на заседаниях Правительства РФ. Законопроект вносится на рассмотрение Госдумы с приложением документов, предусмотренных Регламентом Госдумы, а также соответствующего решения Правительства РФ. Официальные представители Правительства РФ выражают в Госдуме его позицию, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Госдумой.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство РФ координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности, взаимодействует с этими органами и при разработке конкретных законопроектов.
В целях обеспечения взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ и совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ существует Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности. Основными задачами Комиссии являются: (а) совершенствование законопроектной деятельности Правительства РФ; (б) повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; (в) формирование позиции Правительства РФ по законопроектам (законам), рассматриваемым палатами Федерального Собрания РФ; (г) организация взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также обеспечение их участия в работе по формированию планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ; (д) оказание субъектам РФ содействия по вопросам законотворческой деятельности.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» проекты планов законопроектной деятельности, а также планов мероприятий по введению в действие законодательных актов, предусматривающих разработку законопроектов, подлежат обязательному рассмотрению Комиссией. Несмотря на то, что данный акт утратил силу в 2009 г. положение о Комиссии осталось и в ныне действующем Постановлении Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г., № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации». По решению Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности законопроект может быть включен в проект плана законопроектной деятельности Правительства только после разработки и представления в установленном порядке концепции этого законопроекта и проекта технического задания на его разработку (п. 4).
В состав Комиссии входят; руководитель Аппарата Правительства (руководитель Комиссии), полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания, статс-секретари заместители (первые заместители) руководителей министерств юстиции, экономики, труда и социального развития, финансов, а также заместитель руководителя Аппарата Правительства и руководители структурных подразделений Аппарата Правительства, ответственные за обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания и за юридическое обеспечение, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также начальник Главного государственно-правового управления Президента РФ (по согласованию). В заседаниях Комиссии по решению ее руководителя принимают участие представители федеральных органов исполнительной власти, других органов и организаций при рассмотрении вопросов, относящихся к их компетенции. Решения, принимаемые Комиссией, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти. Руководитель Комиссии проводит заседание Комиссии, дает поручения полномочным представителям Правительства в палатах Федерального Собрания и статс-секретарям — заместителям (первым заместителям) руководителей федеральных органов исполнительной власти. На время отсутствия руководителя Комиссии его обязанности выполняет один из полномочных представителей Правительства в палатах Федерального Собрания.
Правительство РФ дает заключения по законопроектам, вносимым в Госдуму другими субъектами права законодательной инициативы, которые в соответствии с Конституцией РФ не могут быть представлены без такого заключения, в том числе по законопроектам, исходящим от Президента РФ. В число вопросов, по которым обязательно дается заключение Правительства РФ, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств государства и других расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.
Законопроект, поступивший в Правительство РФ с финансово- экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в обязательном порядке направляется на заключение федеральным органам исполнительной власти: министерствам экономического развития и торговли, финансов и юстиции. Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, в течение 15 календарных дней обеспечивает подготовку проекта заключения и представление его в Правительство РФ.
По законопроектам, рассматриваемым Госдумой и Советом Федерации, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты. Правительство РФ получает от палат Федерального Собрания РФ запросы, на которые поручает соответствующим министрам подготовить проект ответа. Ответ дается в палате Федерального Собрания РФ в устной форме Председателем Правительства РФ или его заместителем, а иногда в письменной форме. К членам Правительства РФ обращаются также комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ.
Члены Правительства РФ согласно федеральному конституционному закону обязаны по приглашению палат Федерального Собрания РФ присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы депутатов Госдумы и членов Совета Федерации в порядке, определенном регламентами палат Федерального Собрания РФ.
Взаимоотношения с органами судебной власти
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования органов судебной власти во взаимодействии с Председателями Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов РФ, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде и с советом судей Российской Федерации. Предложения о финансировании судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей РФ, представляются в Правительство РФ — Конституционным, Высшим Арбитражным Судами РФ, Судебным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Госдуму. Представители указанных судебных органов участвуют в обсуждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство РФ прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов. Судебного департамента и Совета судей со своим заключением.
В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ. В случае признания соответствующими судами правительственных актов или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ и российскому законодательству Правительство РФ принимает решения о приведении их в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства РФ.
В случаях обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора либо предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству по распоряжению последнего либо по указанию Председателя Правительства (заместителя) соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству, руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного решения в силу — о мерах по его исполнению.
Важнейшая функция Правительства РФ, установленная законом, — обеспечение исполнения судебных решений.
Координационные и совещательные органы, создаваемые Правительством РФ
Для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач Правительством РФ создаются координационные органы (комиссии), а для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, — консультативные советы. Комиссии и советы могут иметь статус правительственных или межведомственных. Реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение их руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенций также осуществляются Правительством РФ.
В состав комиссий и советов в зависимости от их компетенции и вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, ее субъектов или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также могут включаться (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости — в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые вносятся в Правительство в установленном порядке.
Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок создаются временные комиссии, так называемые государственная или рабочая, с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы формируют рабочие группы из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию указанных комиссий или советов.
Правительственные комиссии и советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства РФ или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители федеральных органов исполнительной власти или их заместители.
Межведомственные комиссии и советы занимаются проблемами, имеющими межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значение. Совместное предложение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Эти структуры возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, обязательны для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства РФ, межведомственные комиссии и советы вносят соответствующие предложения.