Правительство РФ: формирование, срок полномочий, отставка
Порядок формирования
Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя, который как ведущая фигура определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Госдумы (в отличие от других членов Правительства), и его право предлагать Президенту РФ назначать или освобождать от должности членов Правительства РФ делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам Правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, наделенным особыми полномочиями по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту). Председатель Правительства регулярно встречается с Президентом, получая от него поручения и указания, временно исполняет его обязанности во всех случаях, когда тот не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).
Председатель Правительства действует в соответствии с Конституцией РФ (ст. 1113). Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.
Назначается Председатель Правительства РФ Президентом с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента РФ, не вправе выдвигать кандидатуру главы Правительства или вносить в Госдуму альтернативную кандидатуру, которая может дать согласие на назначение либо отказать в нем, и не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цеди: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти.
Может ли Президент РФ брать на себя функцию Председателя Правительства? В отечественной практике такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной ветвями власти Б.Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства, однако Конституция РФ 1993 г. такой возможности не предусматривает, а скорее ее исключает. Только в исключительных условиях острейшего политического кризиса можно допустить, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента главой Правительства, однако это решение противоречило бы Конституции РФ.
Юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами. Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюдать установленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ, чтобы страна ни при каких условиях долго не оставалась без Правительства или имела только исполняющего его обязанности. Предусмотрены три срока внесения соответствующей кандидатуры в Госдуму РФ: не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента РФ: не позднее двух недель после отставки Правительства РФ; в течение недели со дня отклонения внесенной кандидатуры Государственной Думой РФ.
Однако Госдума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения в соответствии с предусмотренным Регламентом порядком (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и голосование). При этом Госдума не может требовать от кандидата оглашения намеченного им состава нового Правительства РФ, поскольку правом формирования последнего обладает только назначенный Президентом РФ (после получения согласия Госдумы) Председатель Правительства РФ.
По поводу кандидатуры главы Правительства между Президентом и Госдумой могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. Так, после трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя Правительства РФ, распускает Госдуму и назначает ее новые выборы (в конституциях зарубежных государств (Франция. Италия, Германия) установлены более жесткие условия: президент этих стран может распустить нижнюю палату парламента после однократного отклонения предложенной кандидатуры председателя правительства.). Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры в последующие разы вносить новые кандидатуры, или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Такое право Президента РФ поддержал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 декабря 1998 г., указав, что право должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
Естественно, что в обычных условиях роспуск Госдумы РФ и назначение ее новых выборов не очень желательны для депутатов, что нередко используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии, но можно представить себе и иные (весьма вероятные) обстоятельства, когда новые выборы в Госдуму будут политически невыгодны главе государства, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства. Поэтому соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированно. Однако если Госдума проявит твердость и отклонит все кандидатуры, предложенные Президентом, он вынужден будет назначить Председателя Правительства без ее согласия, руководствуясь единственным соображением — не оставить страну без Правительства.
После назначения Председателя формирование Правительства осуществляется с вышеуказанной процедурой. Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ всегда будет предлагать в Председатели своего политического соратника, а тот в свою очередь будет стремиться к политической однородности возглавляемого им органа.
В то же время Правительство РФ может не носить ярко выраженной партийной окраски. У Президента РФ и Председателя Правительства РФ нет также юридической обязанности создавать Правительство на коалиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнительной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от их политических взглядов. Форма правления в Российской Федерации с не подотчетностью Правительства парламенту позволяет формировать исполнительную власть на такой основе, хотя вряд ли Правительство будет стабильным без определенного минимума политической однородности его членов.
Членам Правительства РФ не запрещено состоять в политических партиях, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах или органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они должны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе, нести ряд других обязанностей, установленных соответствующим федеральным конституционным законом.
Срок полномочий, отставка
Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства, но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным главой государства. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок его полномочий после президентских выборов 2012 г. — шесть лет. В данном случае возникает важный вопрос о легитимности согласия Госдумы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине законного срока полномочий (легислатуры) Президента могут пройти парламентские выборы, которые изменят состав Государственной Думы. Вернее, такие выборы всегда будут проходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов нового Президента. Однако в полном соответствии с логикой существующей формы правления Конституция РФ не требует повторного согласия Госдумы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Правительства. Решающее значение, таким образом, имеет законный срок полномочий Президента РФ, а не Госдумы. Конституция РФ, как уже отмечалось, предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий Президента России. Имеются в виду его добровольная отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия или отрешение его от должности (ч. 2 ст. 92). Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя исполнение обязанностей Президента РФ, а рудоводимый им орган, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанности Президента — Председатель Правительства ограничен в правах (не может распускать Госдуму, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий Президента должны состояться выборы нового главы государства. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай его кончины.
Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только после своего вступления в должность, причем поручив Председателю и руководимому им органу действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Такой указ, например, издал В.В. Путин в день вступления в должность Президента (7 мая 2000 г., 2004 г.), приняв заявление предыдущего Правительства о сложении им полномочий.
В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности Правительства и индивидуальной ответственности каждого его члена. В первом случае Правительство, допустившее в своей деятельности какой-либо крупный провал, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае разногласия должен уйти в отставку. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет отставку всего Правительства.
В Конституции РФ таких понятий нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом, следовательно, все его решения принимаются совместно, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за проводимый им политический курс, но эту ответственность оно несет только перед Президентом, который вправе (хотя исключительно по предложению Председателя) освободить от должности любого члена Правительства, а также Председателя Правительства по собственному усмотрению, оставив на своих постах всех остальных. Положение указанного Закона, согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет отставку Правительства в полном составе, вносит своеобразную поправку в его конституционные взаимоотношения с Президентом. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ по представлению Председателя Правительства освобождать министров, если у них возникли серьезные недостатки в работе.
Закрепив за Госдумой право давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства, Конституция РФ в то же время не предусмотрела такого права в отношении освобождения от должности самого Председателя. Из этого умолчания вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием к Госдуме, но немедленно уведомляя об этом обе палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно решать вопрос об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента. Роль Госдумы в назначении Председателя Правительства этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же допустить, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Госдумы, то последний получил бы серьезную поддержку для действий, идущих вразрез с политикой Президента РФ.
Вопросы отставки или, иначе говоря, конституционной ответственности Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Госдумы для этого не требуется (по прежнему Закону «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства РФ; если он принимает отставку или может «уговорить» Правительство изменить свое решение, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что последует, если Президент не примет отставку, а Правительство будет на этом настаивать? Конституционного ответа на этот вопрос нет. Здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых обязательств. Положение Президента более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению принять решение об отставке Правительства. Это положение Конституции РФ согласуется с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивать функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом РФ и Правительством РФ предпочтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ.
Более сложные отношения складываются между Правительством и Госдумой, поскольку, не имея конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, Госдума систематически направляет острие своей критики именно на орган исполнительной власти. Согласно Конституции РФ Госдума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки. В течение трех месяцев Госдума вправе повторно выразить недоверие Правительству (если этот срок будет превышен, то выражение недоверия не может быть признано повторным). В таком случае Президент РФ обязан принять одно из двух решений: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу РФ. Следует признать, что содержащаяся в данной ситуации угроза роспуска Госдумы не может не оказывать отрицательного влияния на депутатов.
Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Госдумой вопрос о доверии Правительству РФ. Такое право, очевидно, существует, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло бы убедиться в доверии большинства депутатов Госдумы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Госдума в ответ на такую инициативу выразит свое недоверие, реакция Президента опять же может быть двоякой: в течение семи дней он может принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначить новые выборы. Трудно представить, чтобы Председатель Правительства предпринял вышеуказанную акцию без согласия главы государства (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно). Становится очевидно, что данная инициатива обусловлена договоренностью о принятии Президентом в рассматриваемом случае именно второго решения. Депутаты, конечно, понимают, что постановка Председателем Правительства РФ вопроса о доверии (в условиях выгодной политической конъюнктуры) по существу не оставляет им выбора: они должны выразить доверие, если не хотят своего роспуска. Думается, здесь необходимо учитывать еще целый ряд дополнительных факторов, которые могут существенно влиять на роспуск или нероспуск Госдумы: дата проведения каких выборов (президентских или парламентских) является последней; насколько у депутатов серьезные претензии к деятельности Правительства, каковы перспективы у депутатов Госдумы на досрочных парламентских выборах «сохранить» свой мандат и др. Например, если выборы Президента были последними по дате, то весьма высока вероятность, в случае выражения недоверия Правительству, назначения Досрочных парламентских выборов, потому что «на волне» прошедших президентских выборов у него еще высокий рейтинг, и на досрочных парламентских выборах (как это было во Франции при Ф. Миттеране и Ж. Шираке) есть шанс на победу его сторонников.
Следует заметить, что согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение о том, что Председатель вправе совершить эту акцию единолично, но тогда затруднительно ответить, каковы должны быть его действия, если члены Правительства РФ на его заседании большинством голосов примут обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства.
Следует отметить, что недобровольная отставка Правительства РФ — но инициативе ли Председателя Правительства РФ или Президента РФ, а также в связи с недоверием со стороны Госдумы в соответствии с Конституцией РФ — возможна. Однако во всех рассмотренных случаях Правительство РФ по поручению Президента страны продолжает действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности его деятельности при всех сложившихся обстоятельствах.