Конституционное право

Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти

Однозначного понимания исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важная трансформация во взглядах в этом направлении произошла после принятия Конституции 1993 г., которая внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР (1978 г.). Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, существенно изменила порядок формирования Правительства, подход к определению его полномочий и предусмотрела систему формирования федеральных органов исполнительной власти. Глава 6 Конституции РФ посвящена Правительству РФ, а ряд других статей Конституции затрагивает вопросы, касающиеся исполнительной ветви власти в целом. Так, ст. 5 устанавливает принцип единства государственной власти, ст. 77 — единую систему исполнительной власти, в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти.

Тем не менее, Конституция 1993 г. оставила и ряд неразрешенных вопросов. Она не определила роли Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти, существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами, сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государстве иного управления.

Правительство РФ самостоятельно осуществляет государственную власть в стране наряду с Президентом РФ. Федеральным Собранием и судами, возглавляя единую систему исполнительной власти. Однако, несмотря на то, что Правительство по существу является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет. Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в ее тексте это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Конституции РФ, которая избегает прямой формулировки для определения статуса Правительства.

Возглавляя исполнительную власть в Российской Федерации, Правительство РФ представляет собой особую структуру государства: (1) это орган, который воспринимает потребности и интересы общества и адекватно отражает их в своих правовых актах и в организационной деятельности; (2) это орган, который призван рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность и эффективность. Правительство РФ осуществляет текущее повседневное управление всеми вопросами государственной важности. При этом деятельность носит распорядительный характер, т.е. осуществляется в форме руководства целым комплексом органов и учреждений специальной компетенции, занимающихся вопросами управления отдельными отраслями экономики и иными сферами общественных отношений.

Как высший орган исполнительной государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства страны.

Провозглашенные Конституцией РФ 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, которая определяет, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Таким образом, в действующей Конституции РФ, в отличие от советских конституций, устанавливается относительная подзаконность действий и решений Правительства, поскольку оно только часть своих нормативных правовых актов принимает на основе и во исполнение законов, а остальные базирует на нормативных указах Президента, которые относятся к актам исполнительной власти. Кроме того, в соответствии с конституционным принципом разделения властей (ст. 10) Правительство РФ является самостоятельной ветвью государственной власти и имеет свою собственную сферу деятельности. В то же время, подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция в ст. 115 определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории Российской Федерации.

Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верховенство Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ как орган государственной власти имеет свой правовой статус, организационную структуру, формы и методы деятельности, состав управленческих кадров и другие атрибуты. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение ими невхождение их руководителей в состав Правительства. В ряде стран, чтобы не допустить произвольного роста количества министерств и других исполнительных органов, их перечень закреплен Конституцией или законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет, но Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство России. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Понятие «федеральный министр» распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), если этот ранг присвоен им Президентом РФ, однако необходимо заметить, что в этом случае руководитель органа исполнительной власти не имеет права совещательного голоса на правительственных заседаниях. Таким образом, практически количественный состав Правительства определяется Президентом РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией не лимитируется (общее их число определяется по усмотрению Президента).

В мае 2008 г. в России после вступления в должность Президента РФ Д.А. Медведева в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти была проведена очередная реорганизация Правительства РФ.

В соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» основы действующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти определены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно положениям данного Указа в качестве органов исполнительной власти действовало: Правительство Российской Федерации, 16 федеральных министерств, 6 государственных комитетов, 1 федеральная комиссия, 16 федеральных служб, 10 государственных агентств и федеральных надзоров (для сравнения: в 1997 г. было 26 федеральных министерств, 10 государственных комитетов. 31 федеральная комиссия, 14 федеральных служб, 11 государственных агентств и федеральных надзоров.).

Таким образом, по сравнению с 1990 г., когда Российская Федерация приняла Декларацию о государственном суверенитете, в структуре и порядке формирования Правительства Российской Федерации произошли существенные изменения. Вместо действовавших тогда 131 министерства и ведомства в модели Президентского указа Правительстве Российской Федерации насчитывало менее 50 министерств и ведомств.

Структура Правительства была следующей.

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Вопросы внутренней организации министерств и федеральных ведомств и основных направлений работы Правительства РФ урегулированы Регламентом работы Правительства РФ. Механизм взаимодействия Правительства РФ с другими федеральными органами государственной власти определен его постановлениями.

Структура Правительства РФ

Новая структура государственных органов были утверждена вступившем в должность Президента РФ В.В. Путиным в мае 2012 г., и уже внесенными 25 июня 2012 г. в эту структуру изменениями. На сегодня (конец мая 2013 г) в состав Правительства РФ входят: 20 федеральных министерств, 20 федеральных служб и агентств как самостоятельных подразделений Правительства, включая сюда и Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП), а также Управление делами Президента РФ (Управление делами). В состав Правительства входят и 39 федеральных служб и агентств как подразделения федеральных министерств.

Федеральное министерство. Представлено как федеральный орган исполнительной власти, который: (1) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности; (2) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением тех вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно законами и актами Президента и Правительства; (3) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных актами Президента и Правительства; (4) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное министерство возглавляет федеральный министр.

Федеральная служба. Закрепляется как федеральный орган исполнительной власти, который: (1) осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности; (2) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы; (3) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ. Федеральная служба возглавляется руководителем (директором), а федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Заключительный системообразующий элемент системы исполнительной власти в Российской Федерации — федеральное агентство, которое: (1) осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; (2) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; (3) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор), и оно может быть подведомственно Президенту РФ.

Указами Президента создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с этими указами Правительство России определяет функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях надлежащего обеспечения ими государственной политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает предельную численность и фонд оплаты труда работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, исходя из необходимости сокращения численности работников государственного управления.

Правительство РФ проводит ликвидационные процедуры в соответствии с действующим законодательством, подготавливает для рассмотрения Госдумой проекты федеральных законов, касающиеся структуры федеральных органов исполнительной власти. Общая структура этих органов, как правило, разрабатывается и принимается при формировании Правительства после выборов Президента. В дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой и весьма существенно. Эту функцию Президент делит с Председателем Правительства РФ. Последний, согласно Конституции (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена также конституционная обязанность предлагать главе государства кандидатуры для назначения или освобождения от должности своих заместителей и федеральных министров. Однако окончательное решение остается за Президентом РФ.

Федеральное Собрание РФ не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако в известной степени оно контролирует этот процесс, определяя функции и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, выделяется точная сумма расходов на год.

Председатель Правительства РФ и его полномочия

Состав Правительства РФ зависит от системы федеральных органов исполнительной власти. Статус Председателя Правительства имеет значительные особенности, которые обусловлены его конституционно-правовым положением, поскольку он значительно полнее (чем в отношении других членов Правительства) определен непосредственно в Конституции. Это прежде всего связано с конституционной процедурой назначения на должность Председателя Правительства РФ.

Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства, организует его работу, представительствует за пределами России, ведет заседания, подписывает акты, распределяет обязанности между заместителями, в соответствии с которыми определены сферы непосредственной координации и контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, закрепленные за каждым из них. Он систематически информирует Президента РФ о работе Правительства, вносит предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий или поощрений, координирует деятельность федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, а также деятельность тех федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ, систематически проводит совещания с заместителями, где рассматривает состояние выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает с членами Правительства мероприятия на текущий период.

Среди исключительных конституционных полномочий Председателя Правительства РФ нужно назвать следующие:

1. право ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Это может быть связано с одобрением его программы либо с принятием конкретного законопроекта;
2. временное исполнение обязанностей Президента РФ, предусмотренное ст. 92 Конституции РФ.

Предусмотрено, что в случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности может исполнять один из заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. При освобождении Председателя Правительства РФ от должности Президент РФ вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей на срок до двух месяцев (ст. 2 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Заместители Председателя Правительства РФ занимают важное место среди членов этого органа государственной власти. Они согласно Конституции РФ также входят в состав Правительства. Количество заместителей Председателя Правительства определяется Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Решение Президента оформляется его указом. По состоянию на 1 июля 2013 г. Председатель Правительства РФ имеет семь заместителей, в том числе одного первого заместителя Председателя Правительства РФ. В состав правительства входит 21 министр. Решения Правительства РФ принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель Правительства РФ издает распоряжения по отдельным вопросам государственного управления от имени Правительства, о чем информирует последнее.

Для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ может быть в качестве постоянного органа образован Президиум Правительства РФ в составе Председателя, его заместителя, министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и двух-трех других министров. В работе Президиума Правительства РФ принимают также участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка РФ. В состав Президиума в отдельные годы вводились (без права голоса) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов РФ. Президент России вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства РФ).

Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, назначаются Председателем Правительства РФ, а в его отсутствие — его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). На заседаниях рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства РФ, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (в этом случае на заседание приглашается министр юстиции).

Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума.

Другим органом Правительства РФ, обладающим правом принимать решения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти, выступает Комиссия по оперативным вопросам.

Каждый министр осуществляет общее руководство деятельностью своего министерства на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По представлению министра Правительство РФ назначает его заместителей, но обязанности между ними министр распределяет самостоятельно, а также утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата в пределах установленной численности и выделяемых ассигнований.

В каждом министерстве или ином федеральном органе исполнительной власти образуется коллегия в составе министра (председатель), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата и иных лиц, представляемых министром. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством. Коллегия на регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства или ведомства. Принятые решения оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая об этом Правительству. Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти.