Конституционное право

Гарантии депутатской деятельности

Возлагая на парламентариев самые ответственные обязанности, законодательство предоставляет им все необходимые для работы условия. Эти условия, позволяющие успешно решать стоящие перед ними задачи, — важнейшие гарантии их плодотворной деятельности. Такие гарантии устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе депутата...», другими федеральными законами, а также рядом подзаконных актов. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства.

Институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила наилучшие результаты.

Гарантии депутатской деятельности следует подразделять на несколько видов: депутатская неприкосновенность (иммунитет); материальные гарантии членов парламента; социальные гарантии; организационные гарантии; гарантии транспортного обслуживания; гарантии на внеочередное поселение в гостинице; гарантии на обеспечение жилым помещением и др. В числе этих гарантий следует выделить неприкосновенность членов парламента, или парламентский иммунитет.

1. Парламентская неприкосновенность (парламентский иммунитет) закреплена в ст. 98 Конституции РФ как один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.

В Федеральном законе «О статусе депутата...» в ст. 19 депутатская неприкосновенность несколько расширена (по сравнению с Конституцией РФ): «Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть: (а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; (б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу: (в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутат Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку».

Суть депутатского иммунитета заключается в том, что к депутату невозможно применить определенные репрессивные меры без предварительного согласия соответствующего представительного органа или уполномоченного этим органом доверенного лица.

Депутатский иммунитет (неприкосновенность) установлен и действует почти во всех цивилизованных странах мира. Он призван обеспечить необходимые условия и средства для беспрепятственного и эффективного осуществления деятельности парламентарием. Стоит заметить, что в большинстве зарубежных стран иммунитет депутата установлен в весьма скромных пределах. А во многих государствах он вообще не распространяется на совершенные парламентариями уголовные преступления. Так, в Конституции США записано, что конгрессмены «во всех случаях, кроме измены, тяжкого уголовного преступления и нарушения общественного порядка, не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее», т.е. во всех остальных случаях американский конгрессмен несет за свои действия такую же ответственность, как и любой гражданин США, и это касается достаточно широкого круга преступных деяний.

В целом, однако, тенденцию к известному ограничению иммунитета в условиях реального демократического процесса в любой стране стоит только приветствовать, поскольку данная привилегия, которую гарантирует парламентский мандат, имеет чисто целевое предназначение и не должна служить прикрытием для депутатов-правонарушителей.

Анализируя динамику развития законодательства о депутатском иммунитете в нашей стране, следует отметить, что до 1990 г. депутата в СССР нельзя было арестовать, привлечь к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. А вот по Закону о статусе депутатов Федерального Собрания РФ от 8 мая 1994 г. депутат к тому же не мог быть задержан, подвергнут обыску или допросу без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Он не мог также подвергнуться личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. По данному закону неприкосновенность депутата распространяется на его жилое и служебное помещения, личный и служебный транспорт, переписку, используемые средства связи, принадлежащие депутату документы.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают также такой важнейшей гарантией, как парламентский индемнитет. Это означает свободу выступлений и голосования членов парламента, вследствие чего не допускается привлечение парламентариев к ответственности за их высказывания и действия, связанные с осуществлением их деятельности.

Депутатский индемнитет ученые трактуют по-разному. По данному понятию ни в России, ни за рубежом нет единого мнения. Одни авторы под индемнитетом понимают материально-финансовую независимость депутата; другие — неответственность депутата за высказанное мнение и голосование при осуществлении депутатской деятельности, третьи — то и другое вместе взятые. Французские ученые гарантии парламентариев включают в триаду: неприкосновенность, неответственность, вознаграждение.

2. Материальные гарантии членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать за свою деятельность надлежащее вознаграждение. Вознаграждение включает в себя как заработную плату, так и ряд других материальных благ, необходимых для осуществления депутатской деятельности: парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т.д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхование жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности и предупреждения их от всякого рода корыстных злоупотреблений.

В России гарантии депутатской деятельности предусмотрены Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы...». Так, в ст. 22 установлено обязательное государственное страхование парламентариев за счет средств федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения депутата Государственной Думы в случае: а) гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие тяжелых телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью: б) причинения увечья или иного повреждения здоровья.

В случае причинения парламентарию увечья или иного повреждения здоровья, повреждения или утраты трудоспособности ему ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением парламентария на день выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию. Материальное обеспечение членов семьи умершего парламентария осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом о материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Срок полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы засчитывается в стаж федеральной государственной службы и в общий, непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии его поступления на работу или на службу в течение шести месяцев после прекращения депутатских полномочий. Депутату Госдумы по окончании срока его депутатских полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с его согласия, в другой организации.

Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов прокуратуры, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, избранные депутатами Госдумы, по окончании срока их депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах внутренних дел, органах прокуратуры, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы) или досрочно уволиться с военной службы (службы в органах внутренних дел, органах прокуратуры, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы). По окончании срока депутатских полномочий им предоставляется прежняя должность или, с их согласия, другая должность по прежнему либо, с их согласия, по иному месту службы.

Депутату Госдумы, который имеет трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), полномочия которого прекращены в связи с роспуском Госдумы, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации пенсионного возраста.

Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Председателю Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства РФ.

Членам Совета Федерации и депутатам Госдумы независимо от занимаемой ими должности в Парламенте РФ устанавливается одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра. Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы выделяются средства в целях материального обеспечения их деятельности. Объем выплат определяется на основании перечня расходов на материальное обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, устанавливаемого ежегодно соответственно постановлениями Совета Федерации, Государственной Думы согласно регламентам палат Федерального Собрания Российской Федерации в пределах средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год на функционирование Совета Федерации, Государственной Думы.

Ежемесячное денежное вознаграждение члена Совета Федерации вытачивается ему со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении), но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, — со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении). Ежемесячное денежное вознаграждение депутата Госдумы выплачивается ему со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, — со дня его избрания.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы и членам их семей возмещаются расходы, связанные с переездом в город Москву для осуществления парламентариями полномочий, а также расходы, связанные с переездом члена Совета Федерации, депутата Госдумы и членов их семей к постоянному месту жительства члена Совета Федерации, депутата Госдумы после прекращения их полномочий. При переезде в город Москву члену Совета Федерации и членам его семьи выплачивается единовременное денежное пособие.

Члену Совета Федерации, депутату Госдумы не позднее дня, следующего за днем истечения срока его полномочий, в случае нс- избрания (назначения) в Совет Федерации, Госдуму нового созыва, выплачивается единовременное денежное пособие в размере его ежемесячного денежного вознаграждения, а также им предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 календарных дня, медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение на условиях, установленных для федерального министра. Медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение парламентариям, которым причинено увечье или иное повреждение здоровья в период осуществления ими своих полномочий, сохраняется за ними и после прекращения их полномочий (ст. 29).

Гражданин Российской Федерации, не менее одного года исполнявший полномочия члена Совета Федерации, депутата Госдумы (за исключением гражданина, полномочия которого в качестве члена Совета Федерации, депутата Госдумы были прекращены досрочно в случае вступления в силу обвинительного приговора), имеет право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом «О государственных пенсиях в Российской Федерации» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом «О занятости населения в Российской Федерации».

Ежемесячная доплата к государственной пенсии гражданину, исполнявшему полномочия члена Совета Федерации, депутата Госдумы, устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при исполнении полномочий члена Совета Федерации, депутата Госдумы от одного года до трех лет — 55%, свыше трех лет — 75% ежемесячного денежного вознаграждения члена Совета Федерации, депутата Госдумы. Доплата к государственной пенсии устанавливается по заявлению гражданина, имеющего право на эту доплату, решением руководителя федерального органа исполнительной власти по социальной защите населения.

3. Члену Совета Федерации, депутату Госдумы дня осуществления ими полномочий также предоставляются организационные гарантии. Организационные гарантии — это деятельность государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и общественно-политических организаций по созданию необходимых условий для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатской деятельности.

Член Совета Федерации, депутат Госдумы вправе иметь до 5 помощников, работающих по трудовому договору (контракту), и до 40 помощников, работающих на общественных началах.

Статья 30 Закона обязывает государственные органы и должностных лиц для осуществления парламентариями своих полномочий в здании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ предоставлять отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой (в том числе персональным компьютером, подключенным к общей сети, ко всем имеющимся правовым базам и государственным информационным системам, копировально-множительной техникой, аппаратом факсимильной связи), средствами связи. В связи с осуществлением ими своих полномочий парламентарии имеют право бесплатно пользоваться правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации (в том числе гостиницы), на территории Российской Федерации.

Член Совета Федерации, депутат Госдумы пользуются правом внеочередного получения услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправлений в связи с осуществлением ими своих полномочий пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных. Расходы на использование средств связи организаций возмещаются организациям за счет средств федерального бюджета. Парламентарии также имеют право на внеочередное получение проездных документов на воздушный, железнодорожный, водный транспорт, а также на автобусы междугородных сообщений с последующим возмещением их стоимости соответствующим организациям за счет средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

По предъявлении удостоверения члена Совета Федерации, депутата Госдумы агентства гражданской авиации или аэропорты, билетные кассы (как суточной, так и предварительной продажи) железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов), речных вокзалов и пристаней обязаны вне очереди предоставить им бесплатный билет на одно место в самолете или вертолете, спальном или купейном вагоне поезда, в каюте первого или второго класса судов всех категорий.

Гарантией члена Совета Федерации, депутата Госдумы является и право на обеспечение жилым помещением в городе Москве. Парламентариям, не имеющим жилой площади в городе Москве, на период осуществления ими своих полномочий в трех месячный срок предоставляется служебное жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в порядке и на условиях, предусмотренных жилищным законодательством. До предоставления служебного жилого помещения, предусмотренного законом, им предоставляется отдельный номер в гостинице, который они обязаны освободить в течение семи дней со дня предоставления им служебного жилого помещения.

Прекратившие исполнение полномочий член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обязаны освободить занимаемое ими служебное жилое помещение не позднее одного месяца со дня прекращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Неосвобождение занимаемого служебного жилого помещения влечет выселение в порядке, установленном жилищным законодательством.

Оплата жилья производится за счет средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год на функционирование Совета Федерации, Государственной Думы, в порядке, установленном законом. Оплату коммунальных услуг член Совета Федерации, депутат Государственной Думы осуществляют за счет собственных средств. Стоит отметить, что во многих странах парламентарии также бесплатно обеспечиваются жильем, медицинским обслуживанием, почтовой и телефонной связью, бесплатными поездками, имеют оплачиваемых государством секретарей и помощников, льготы по налогам, но, например, во Франции депутаты сами оплачивают жилье, медицинскую помощь и платят полностью налоги.

Нарушение положений закона, регулирующих вопросы статуса парламентария, влечет ответственность, предусмотренную административным и уголовным законодательством. Неправомерное воздействие на члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, членов их семей и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения ими деятельности в качестве члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы или в целях изменения ее характера, влечет ответственность, предусмотренную уголовным законодательством.

Неуважение к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, выразившееся в совершении кем бы то ни было действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к Федеральному Собранию Российской Федерации или к установленным федеральным законом правилам, влечет ответственность, предусмотренную административным законодательством.