Организационно-правовые аспекты деятельности Государственной Думы

Государственная Дума Федерального Собрания РФ избирается сроком на пять лет посредством прямых выборов и в силу этого является общенациональным представительным органом. Численный состав Государственной Думы определен Конституцией РФ и составляет 450 депутатов. Внутренняя организация палаты, порядок ее деятельности определяются Регламентом Государственной Думы, утвержденным постановлением палаты от 22 января 1998 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Палата имеет разветвленную структуру, в которую входят Председатель палаты, его заместители, Совет Госдумы, комитеты и комиссии, депутатские объединения (фракции), аппарат.

Структура Госдумы

Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители избираются из числа депутатов по предложениям фракций тайным голосованием. Кандидаты на эти должности выступают на заседании палаты и должны ответить на вопросы депутатов Госдумы. Избранным считается кандидат, набравший более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. У Председателя Госдумы многочисленные полномочия: ведение заседаний палаты; организация работы Совета Госдумы; осуществление общего руководства Аппаратом, представление палаты во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами РФ, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центробанком, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями; участие в согласительных процедурах, используемых

Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; направление в Совет Федерации для рассмотрения одобренных Госдумой законов и принятых федеральных законов, направление Президенту РФ принятых федеральных законов и др. Согласно Регламенту палата вправе отменить любое распоряжение ими поручение Председателя.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В его состав входят Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы. С правом совещательного голоса в работе Совета могут участвовать председатели комитетов (их представители). Любой депутат Госдумы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы палаты.

Важную роль в деятельности Государственной Думы играют депутатские объединения — фракции, т.е. объединения депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и его заместителя (заместителей). В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган (руководящие органы). В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель руководителя фракции.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума образует комитеты и комиссии из числа своих депутатов (ст. 101). Комитеты Государственной Думы:

вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц, а также вносят предложения о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;
осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы;
осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;
рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы;
в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации;
в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;
организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания;
дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;
проводят анализ практики применения законодательства;
вносят предложения о проведении мероприятий в Государственной Думе;
решают вопросы организации своей деятельности.

Перечень комитетов в Регламенте Госдумы не является исчерпывающим. Они образуются на основе принципа пропорционального представительства фракций, их численный состав определяется палатой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов. По основным направлениям деятельности в комитетах образуются подкомитеты.

Руководят работой комитетов председатели и их заместители, которые избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы по представлению фракций. Работать в одном из комитетов Государственной Думы — обязанность каждого депутата (за исключением Председателя палаты). Заседания комитетов проводятся не реже двух раз в месяц. С правом совещательного голоса в них могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета (комиссии), вправе присутствовать полномочные представители Президента РФ, Правительства в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, могут присутствовать статс-секретари — заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, а при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, — члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты. На заседания комитетов могут приглашаться эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации. Комитеты могут проводить совместные заседания, но решения принимаются ими раздельно.

По вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в их ведении, комитеты, комиссии организуют парламентские слушания, проводят конференции, совещания, «круглые столы», семинары, участвуют в их работе. Для подготовки отдельных вопросов комитеты, комиссии вправе создавать рабочие группы из числа своих членов, других депутатов нижней палаты, представителей государственных органов и иных организаций, а также привлекать к работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, принимать решение о проведении независимой экспертизы законопроектов.

Как отмечалось. Госдума образует комиссии, в том числе Комиссию по мандатным вопросам и по вопросам депутатской этики, для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах, по вынесению заключения о выдвижении обвинения против Президента РФ и другие. Мандатная комиссия в части обеспечения своей деятельности имеет статут комитета Государственной Думы. Она образована для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению палатой некоторых вопросов, касающихся статуса депутатов Думы. Комиссия предварительно рассматривает и готовит к рассмотрению Государственной Думы следующие вопросы: о досрочном прекращении полномочий депутата Госдумы; о разрешении на задержание, арест, личный досмотр депутата Думы, а также на проведение у него обыска (по представлению Генерального прокурора РФ); о разрешении на привлечение депутата Госдумы к уголовной или административной ответственности в связи с передачей дела в суд (но представлению Генерального прокурора РФ). Также комиссия по поручению палаты рассматривает вопросы о нарушениях статуса депутата.

Заседания Госдумы

Конституция РФ (ст. 99) устанавливает, что Государственная Дума Федерального Собрания РФ начинает свою работу на 30-й день после избрания, однако в случае необходимости Президент РФ имеет право созвать вновь избранную Государственную Думу ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. На нем выбирают председателя, его заместителей в порядке, предусмотренном Регламентом Государственной Думы. Большинством голосов от общего числа депутатов Государственная Дума избирает: (а) Счетную комиссию Государственной Думы; (б) Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы; (в) Временный секретариат Государственной Думы.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. В качестве возможных приглашенных на заседание палаты Регламент называет представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также независимых экспертов, ученых и других специалистов для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседании палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе. Дума может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено председательствующим на заседании Государственной Думы, Президентом РФ, комитетом или фракцией, Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ.

Президент России, его полномочный представитель в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, Председатель Правительства РФ и его члены, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, председатель и аудиторы Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, председатель Центральной избирательной комиссии РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании Государственной Думы, другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению за подписью Председателя Государственной Думы или, по его поручению, одного из заместителей.

Члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты, могут присутствовать на открытых заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты.

Руководители федеральных органов исполнительной власти (за исключением федеральных министров) и заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти могут присутствовать на открытых заседаниях Государственной Думы, а на закрытых заседаниях палаты только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или, по его поручению, одного из его заместителей.

Государственная Дума собирается, как правило, дважды в год — на весеннюю (в период с 12 января по 20 июня) и осеннюю (в период с 1 сентября по 25 декабря) сессии. Во время сессии проводятся заседания палаты, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, парламентские слушания. Депутаты активно работают в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями. Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам, однако она может назначить и дополнительное или внеочередное заседание. Совет Государственной Думы собирается регулярно два раза в неделю, за исключением времени работы депутатов с избирателями.

На одном из заседаний Государственной Думы проводится «правительственный час» для ответов федеральных министров, иных должностных лиц на вопросы или письменные запросы депутатов Государственной Думы. На «правительственном часе» рассматривается один из блоков вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти. Депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы приглашенным должностным лицам по рассматриваемому блоку вопросов. Прения в рамках «правительственного часа» не проводятся. Допускаются выступления по рассматриваемому блоку вопросов представителей фракций и представителя профильного комитета продолжительностью до 5 минут.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательствующий и которая повторяется после каждого перерыва. Депутат регистрируется с помощью электронной карточки, а в случае ее отсутствия — подойдя к микрофону или путем подачи личного заявления, написанного на бланке установленного образца. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа ее депутатов (225 + 1 человек).

В ходе заседания депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать свои кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, задавать вопросы, давать справки и пр.

Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам примерной программой законопроектной работы на текущую сессию, утвержденной на одном из ее первых заседаний.

Совет Государственной Думы может созывать внеочередные заседания палаты. Внеочередному рассмотрению подлежат послания и обращения Президента РФ; законопроекты, внесенные Президентом РФ или Правительством РФ в качестве срочных, проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год и о бюджетной системе; федеральные конституционные законы и федеральные законы, возвращенные в Государственную Думу на повторное рассмотрение в порядке, предусмотренном ст. 105 и 107 Конституции РФ; нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, имеющие статус законодательной рекомендации Союза; проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации; проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ; проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Государственной Думы; проекты регламента и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений или дополнений.

Председательствующий на заседании Государственной Думы имеет широкие права, предоставляемые ему Регламентом. Но он не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим; участвуя в обсуждении какого-либо вопроса, он должен записаться в общем порядке для выступления, передав одному из заместителей функции председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу; участвуя в открытом голосовании без использования электронной системы, голосовать последним. При нарушении указанных требований Регламента Государственная Дума вправе большинством голосов назначить другого председательствующего.

На заседании Государственной Думы один и тот же депутат может выступить в прениях по одному и тому же вопросу не более двух раз. Никто не вправе выступать на заседании Государственной Думы без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается председательствующим слова без предупреждения. Депутаты, которые не смогут выступить в связи с прекращением прений, вправе приобщить подписанные тексты своих выступлений к стенограмме заседания Государственной Думы. Прения но обсуждаемому вопросу могут быть прекращены по истечении времени, установленного палатой, либо по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, участвовавших в голосовании.

Порядок голосования и принятия решений

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием, причем открытое голосование может быть поименным. Голосование проводится как с использованием электронной системы подсчета голосов, так и без нее. При использовании электронной техники голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным или качественным:

количественное голосование — это выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов и предъявление результатов производятся по каждому голосованию в абсолютном и процентном выражениях:
рейтинговое — ряд последовательных количественных голосований по обсуждаемым вопросам, в которых может участвовать каждый депутат. Предъявление результатов в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится только по окончании голосования по всем вопросам:
альтернативное — голосование только за один из вариантов вопроса, поставленных на голосование. Подсчет голосов и предъявление результатов в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам обсуждаемого вопроса:
качественное — альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: «очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо».

Открытое голосование проводится с использованием электронной системы подсчета голосов либо, по решению палаты, без таковой. В последнем случае подсчет голосов поручается счетной комиссии. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать его. Тайное голосование также проводится с использованием электронной системы подсчета голосов либо с помощью бюллетеней, которые опускаются в специальный ящик, опечатанный счетной комиссией. О результатах тайного голосования счетная комиссия составляет протокол, подписываемый всеми ее членами. Доклад счетной комиссии палата принимает к сведению, а результаты голосования с использованием бюллетеней для тайного голосования оформляются соответствующим постановлением.

Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы, которое принимается большинством голосов от числа депутатов и осуществляется с использованием электронной системы или именных бюллетеней. При использовании именных бюллетеней для определения результатов голосования палата избирает счетную комиссию. Результаты поименного голосования включаются в стенографический отчет заседания Государственной Думы и могут быть опубликованы в средствах массовой информации; если на заседании палаты приняты решения о проведении поименного, а также тайного голосования, проводится поименное тайное голосование.

Электронная система может быть использована для регистрации депутатов; записи их на выступления; внесения ими приложений и поправок; накопления и оперативной выдачи справочной и статистической информации о ходе заседаний; формирования и распечатки списков и других документов заседаний; информационного обеспечения заседаний палаты. Контроль за использованием электронной системы в работе Государственной Думы осуществляется специально созданной группой.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ.

Государственная Дума принимает федеральные законы (большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ), а также постановления по следующим вопросам: об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона; о принятии федерального закона; о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, о недоверии или доверии Правительству РФ; о назначении на должность (об освобождении от должности) председателя Центрального банка РФ; о назначении на должность (об освобождении от должности) председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов; о назначении на должность (об освобождении от должности) Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; об объявлении амнистии; о выдвижении обвинения против Президента России; о запросе в Конституционный Суд РФ, о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ; о парламентском запросе; но другим вопросам своей компетенции.

Государственная Дума вправе принимать большинством голосов заявления, обращения или парламентские запросы, которые оформляются постановлением палаты. Проекты таких постановлений вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся в Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания палаты.

Проект постановления Государственной Думы может быть внесен Президентом РФ, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, фракциями, комитетами и комиссиями, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом РФ по вопросам их ведения. Проекты постановлений вносятся на рассмотрение палаты при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Парламентские слушания

По вопросам своего ведения Государственная Дума в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ проводит парламентские слушания, на которых рассматриваются: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры Российской Федерации, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ, включающей в себя делегацию Федерального Собрания РФ; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета палаты, комитетов или комиссий, депутатских объединений. Вопрос об этом рассматривается на заседании Совета Государственной Думы, который определяет дату проведения парламентских слушаний. Сообщение о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается средствами массовой информации не позднее чем за десять дней до их начала.

Организацию и проведение парламентских слушаний Совет Государственной Думы возлагает на соответствующий комитет или комиссию, а также на подразделения аппарата Государственной Думы, которые могут организовывать их совместно.

В соответствии с положениями регламента проводятся как открытые, так и закрытые парламентские слушания (при обсуждении вопросов конфиденциального характера, а также вопросов, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну). На парламентских слушаниях вправе присутствовать Президент РФ, его полномочный представитель в Государственной Думе, Председатель и члены Правительства РФ, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, председатель Счетной палаты, его заместители и аудиторы. Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии РФ.

Парламентские слушания не могут проводиться во время заседаний Государственной Думы, если она не примет иного решения. Продолжительность слушаний определяет комитет или комиссия, исходя из характера обсуждаемых вопросов. Проводит парламентские слушания Председатель Государственной Думы, его заместитель либо, по их поручению, председатель или заместитель председателя соответствующего комитета или комиссии.