Парламент в государственном механизме
В соответствии с концепцией разделения властей особое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти, хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют во исполнение закона.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральное Собрание (парламент) является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Исходя из такого определения понятия парламента, можно сделать вывод, что его место в системе органов государства определяется двумя критериями принципом разделения властей и представительным характером формирования.
Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, который может называться по-разному (национальное собрание, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за которым утвердилось обобщенное название — парламент.
Институт парламента имеет многовековую историю. Первые представительные учреждения с законодательными полномочиями возникли еще в Древней Греции. Считается, однако, что родина парламента — Англия, где с XIII в. власть короля в соответствии с Великой хартией вольностей (1215 г.) ограничивалась собранием крупнейших феодалов (лордов), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств. Подобные сословные и сословно-представительные учреждения возникли позже во Франции (Генеральные штаты), Германии (рейхстаги и ландтаги), Испании (кортесы), Польше (сейм) и других странах, а затем преобразовались в парламентские учреждения современного типа.
Теоретики разделения властей Дж. Локк и Ш. Монтескьё ограничивали роль парламента в государственном механизме и его функции осуществлением преимущественно законодательной функции, тогда как Ж.-Ж. Руссо, последовательный приверженец неделимости народного суверенитета, обосновал идею единства верховной власти, из которой вытекало право законодательной власти контролировать исполнительную.
Итак, в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентской монархии парламент, олицетворяя законодательную власть, формально контролирует правительство (фактически же, поскольку правительство при этой форме правления может нормально функционировать, только опираясь на большинство членов своей партии в парламенте, и все министры являются депутатами, то, возглавляя партию большинства в парламенте, они фактически контролируют парламент), а в президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (однако это не исключает отдельных контролирующих полномочий парламента).
В соответствии с принципом разделения властей Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть на территории всей страны, в том числе принимает законы о федеральном бюджете, а также осуществляет парламентский контроль. Следовательно, парламент является самостоятельным органом законодательной власти, не подчиненным никакому другому государственному органу, в том числе Президенту, Правительству. Законы, принятые парламентом, имеют высшую юридическую силу и обязательны для исполнения на территории страны всеми лицами, организациями и должностными лицами.
Вместе с тем принцип разделения властей предполагает обязательное взаимодействие Федерального Собрания с другими государственными органами, прежде всего с Президентом Российской Федерации, который, как уже указывалось выше, активно участвует в законодательном процессе: подписывает и обнародует законы, пользуется правом вето, а в случаях, установленных Конституцией, распускает Государственную Думу.
Федеральное Собрание взаимодействуете Правительством РФ — органом исполнительной власти Российской Федерации. Начинается данное взаимодействие с того, что Государственная Дума дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства РФ. В дальнейшем Федеральное Собрание взаимодействует с Правительством РФ, утверждая федеральный бюджет, осуществляя контроль посредством парламентских слушаний, выражения недоверия Правительству, и т.д.
Особое значение имеют взаимоотношения парламента с судебной властью: Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает судей высших судебных инстанций страны, которые в дальнейшем, согласно Конституции, независимы в своей деятельности и несменяемы; Федеральное Собрание принимает федеральные конституционные законы о Конституционном Суде, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Имеет место и обратное воздействие судебных органов на парламент. Например, Конституционный Суд Российской Федерации в ходе осуществления проверки конституционности федеральных законов вправе не только признавать не соответствующими Основному Закону Российской Федерации отдельные фрагменты законов, но и разрешать споры о компетенции органов государственной власти.
Парламент — высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Законодательный орган обладает и другими полномочиями: формирует иные высшие органы государства (например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство), назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.
Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо шире. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее в себя главу государства (например, монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты. В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата, парламент выступает как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и национального собрания. В континентальном праве (в Германии, Франции) под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. В некоторых странах глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.
В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 1980-х — начале 1990-х гг., например, парламент в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте бывшей Югославии в 1970-х было пять палат.
Исторически двухпалатная система построения парламента (бикамерализм) существовала для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев общества. Верхняя палата служила для представительства аристократии, нижняя — для широких слоев населения, чем и объясняется более демократический характер ее деятельности.
В современных условиях двухпалатная система имеется обычно в федеративных государствах, где верхняя палата представляет субъектов федерации. В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по административно-территориальному принципу. В большинстве стран мира в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Греции, Египте, Дании, Китае, Португалии, Финляндии, Венгрии, Швеции — однопалатные.
В середине 1980-х Россия вступила в период реформ, которые коснулись всех сфер жизни общества. Принятие Конституции 1993 г. и провозглашение Российской Федерации демократическим правовым федеративным государством с республиканской формой правления ставит историко-юридическую науку перед необходимостью исторического анализа в такой области, как становление и развитие системы законодательных органов. Ведь именно от законодательной власти во многом зависит будущее нашей страны. Обладая законодательной инициативой, она может регулировать переход и формирование демократического правового государства в России.
Создание законодательного выборного органа — Думы — стало важнейшим событием и крупнейшим завоеванием нашего народа в начале XX в. Она просуществовала 12 лет — вплоть до падения самодержавия, трижды распускалась императором, имела четыре созыва, опыт которых следует использовать нынешней Государственной Думе, хотя надо учитывать, что последующие законодательные (представительные) органы Российской Федерации работают в иной политической обстановке.
В ст. 94 Конституции России указывается, что Федеральное Собрание (парламент) является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что форма государства представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
В этой же статье Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации, юридически не подчиненный никакому государственному органу, в том числе Президенту РФ и Правительству РФ. В этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка. Признание Федерального Собрания РФ как органа законодательной власти означает, что ни один закон не может быть издан, если он не принят и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной компетенцией в сфере законодательства.
Наряду с законодательными функциями Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные функции: регулятивные, распорядительные, финансовые, организационные и контрольные — за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству РФ, которое в этом случае может быть отправлено Президентом РФ в отставку.
Палаты Федерального Собрания РФ — Совет Федерации и Государственная Дума — заседают раздельно. Заседания, как правило, проводятся открыто, хотя в некоторых случаях, предусмотренных Регламентами палат, могут быть закрытыми. На открытых заседаниях вправе присутствовать представители государственных органов исполнительной власти, общественных объединений, средств массовой информации.
Согласно ст. 100 Конституции РФ совместные заседания палат проводят в трех случаях: (1) заслушивание ежегодных посланий Президента Российской Федерации; (2) заслушивание посланий Конституционного Суда Российской Федерации; (3) заслушивание выступлений руководителей иностранных государств.
Статус Совета Федерации имеет как бы двойственный характер. С одной стороны, в законодательной сфере его полномочия являются как бы сдерживающими: федеральные законы принимаются Государственной Думой и считаются одобренными, если в Совете Федерации за них проголосовало более половины от общего числа его членов или в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае голосования в верхней палате против принятого Государственной Думой закона или внесения в него поправок указанные возражения могут быть преодолены нижней палатой в ходе повторного голосования, если в Государственной Думе за свой первоначальный вариант закона проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов. Иными словами, в законодательной сфере Конституция устанавливает доминирование нижней палаты.
Следует иметь в виду, что Конституция РФ (ст. 106) несколько ограничивает указанное преимущество, устанавливая перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны рассматриваться Советом Федерации. К ним относятся, например, законы о федеральном бюджете, о федеральных налогах и сборах, о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.
В общем объеме полномочий обеих палат федерального парламента преимущество принадлежит верхней палате. Вопрос заключается даже не в том, что Конституция Российской Федерации в ст. 102, наделяющей Совет Федерации полномочиями, насчитывает девять пунктов, а посвященная полномочиям Государственной Думы ст. 103 состоит из семи пунктов.
Большую роль играет важность осуществляемых полномочий. Государственная Дума вправе, например, выдвигать обвинение против Президента РФ, а Совет Федерации принимает решение об отстранении его от должности. Кроме того, верхняя палата имеет право назначать выборы Президента РФ, утверждать целый ряд его указов и т.д. Подобных полномочий Государственная Дума не имеет.
Одна из функций парламента контроль за деятельностью других государственных органов. В соответствии с поправкой к Конституции РФ 2008 г. были расширены контрольные функции Государственной Думы по отношению к Правительству РФ. Одной из форм такого контроля выступает и деятельность Федерального Собрания РФ по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. 27 декабря 2005 г. был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», которым установлены основания для проведения парламентского расследования, а также права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
Парламентское расследование проводится в целях: защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обеспечения контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявления причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирования о них общества, а также оказания содействия в устранении таких причин и условий. Для организации и проведения парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. По результатам парламентского расследования готовится доклад, в котором содержатся выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам. Доклад направляется в палаты, где рассматривается и утверждается, а затем направляется Президенту РФ, в Правительство РФ и публикуется в установленном порядке. Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства РФ, а также в иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, Генеральному прокурору РФ и в соответствующие органы местного самоуправления. После направления итогового доклада Президенту РФ и в Правительство РФ парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.
Что касается парламентского контроля, то в соответствии с принятым Законом «О парламентском контроле» процедура парламентского контроля осуществляется Советом Федерации и Госдумой, их комитетами и комиссиями, членами и депутатами. Счетной палатой РФ. Субъектом контроля также является парламентская комиссия по расследованию соответствующих фактов и обстоятельств. Парламентский контроль осуществляется на принципах;
- законности;
- соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
- разделения властей;
- самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля;
- системности;
- гласности.
Среди целей контроля - обеспечение, соблюдение Конституции и законов страны, противодействие коррупции, выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов. Кроме того, изучается практика применения законодательства России, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию. Формы парламентского контроля: вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивание его ежегодных отчетов, докладов Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России. Направляются депутатские запросы. Представители Федерального Собрания РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий.
Государственные и местные органы, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты ФС РФ, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срок уведомить ее о принятых мерах. Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами. Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в том числе через Интернет. Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на председателей палат Федерального Собрания РФ и их заместителей.