Органы государственной власти России и субъектов Федерации
Президент РФ как гарант Конституции
В соответствии с Конституцией РФ Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Как глава государства он представляет государство внутри страны и в международных отношениях.
Глава государства — это должностное лицо (или орган), занимающее высшее место в системе органов государства. Согласно текстам многих конституций глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную.
Вместе с тем многообразие вариантов правового статуса главы государства имеет один очень важный, на наш взгляд, общий момент, вытекающий как из определения, так и из положений большинства конституций. Это высшее место главы государства в системе органов государства. До закрепления конституциями принципа разделения властей глава государства олицетворял государственное единство и сосредоточивал в своих руках законодательную, исполнительную и судебную власть. Со времен, когда разделение властей еще только начало возникать, и по настоящее время глава государства олицетворяет государственное единство и сохраняет за собой (в той или иной степени) исполнительную власть, одновременно обладая реальной возможностью влиять на законодательную и судебную власть.
В установленном Конституцией РФ порядке Президент России принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В Конституции РФ ему посвящена глава 4, состоящая из 14 статей.
Таким образом, место Президента РФ в системе органов государства определяется его правовым статусом главы государства и полномочиями. Конституция РФ отводит институту Президента первое место среди федеральных государственных органов. Как видно из рассмотренных выше полномочий, часть из них Президент осуществляет самостоятельно, другие полномочия он вправе осуществлять на основе взаимодействия с другими органами государственной власти.
Органы государственной власти субъектов Федерации
Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. В Российской Федерации до 1995 г. в ограниченном объеме допускалась выборность глав администраций (высших должностных лиц) субъектов РФ гражданами, проживающими на территории субъекта Федерации. С принятием закона о формировании Совета Федерации, высшие должностные лица избирались населением региона, имеющим избирательную правосубъектность (ст. 4). Выборность губернаторского корпуса была подтверждена и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В 2004 г. нормы выборности губернаторского корпуса утратили силу, поскольку по представлению Президента РФ законодательные органы субъектов Федерации наделяют их полномочиями. Эти нормы просуществовали до 2012 г.
Как известно, в своем ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию 22 декабря 2011 г., Д.А. Медведев предложил «комплексную реформу нашей политической системы». Основными ее моментами должны были стать, в том числе и переход к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов. Данное предложение сейчас реализовано. Однако ряд регионов выступил с просьбой не вводить выборы губернаторов прямым голосованием жителей регионов (Ингушетия, Дагестан и ряд других), поскольку нестабильная ситуация в республиках, в период выборов могла значительно осложнить обстановку и повлиять на волеизъявление граждан. С учетом этих обращений и оценки реальной ситуации, законодатель в 2013 г. предоставил возможность субъектам самими определиться - проводить ли им выборы губернаторов или использовать назначение с одобрением на законодательном собрании субъекта и утверждение Президентом РФ.
Конституция РФ устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11). Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с «Основами конституционного строя РФ» и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).
В качестве правовой основы деятельности органов государственной власти субъекта РФ выступают такие принципы, как: (1) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; (2) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; (3) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом). Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации. В такую систему входят: президент (глава) республики или губернатор края, области, законодательный (представительный) орган, правительство (кабинет, администрация).
Органы законодательной власти
Органы законодательной (представительной) власти образуются непосредственно народом, ответственны перед ним и уполномочены осуществлять государственную власть в интересах народа. Поскольку в федеративных государствах законодательная власть осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном, такими органами являются Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации и законодательные собрания субъектов РФ (они имеют различное наименование, поскольку субъекты РФ уполномочены сами решать вопрос о названии своего законодательного органа.). Этой группе органов государственной власти присущи следующие характерные особенности: сочетание в них представительного и законодательного начал. Представительное начало проявляется в порядке формирования этих органов — путем свободных, всеобщих, равных выборов как на федеральном, так и на региональном уровне, а также в том, что парламенты (законодательные собрания) выражают волю избирателей, представляют их интересы. В состав этих органов входят представители разных социальных слоев общества, граждане разных национальностей, разных профессий и т.д., что позволяет законодательным органам государственной власти решать вопросы, касающиеся различных сфер жизнедеятельности общества и государства — экономических, политических, социальных, духовных.
Законодательное начало в деятельности представительных органов государственной власти заключается в том, что названная деятельность является основной функцией этих органов. Представительное и законодательное начала тесно взаимосвязаны.
Форма рассмотрения и решения вопросов в органах законодательной власти — коллективная, что, как и их выборность, обеспечивает демократизм этой ветви власти.
Органы законодательной власти не образуют единой системы, как это было в советский период развития Российской Федерации, когда все Советы (от Верховного до сельских/поселковых) представляли собой единую систему органов государственной власти в центре и на местах, организационно подчинялись друг другу, нижестоящие Советы были подотчетны и подконтрольны вышестоящим.
Федеральное Собрание РФ, которое согласно Конституции РФ является представительным и законодательным органом государственной власти, призвано выполнять две главные функции парламента — представлять многонациональный народ России и принимать законы. Однако этим функции Федерального Собрания не исчерпываются. Палаты парламента могут оказывать влияние на осуществление политики государства (так, Совет Федерации дает согласие на использование Вооруженных Сил РФ за пределами территории государства), участвуют в формировании ряда государственных органов (так. Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает судей высших федеральных судов), в определенной степени осуществляют контрольные функции (так, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству).
С.А. Авакьян выделяет целый спектр функций Федерального Собрания: (1) объединения народа и представления его интересов; (2) законодательная; (3) участие в верховном руководстве делами государства; (4) формирования или участия в формировании ряда государственных органов Российской Федерации; (5) парламентского контроля (в области государственного строительства, исполнения бюджета); (6) в определенных пределах функция объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов1Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М.. 1999. С. 31, 32..
Вместе с тем принцип разделения властей предполагает обязательное взаимодействие Федерального Собрания с другими государственными органами, прежде всего с Президентом РФ, который, как уже отмечалось выше, активно участвует в законодательном процессе: подписывает и обнародует законы, пользуется правом вето, а в случаях, установленных Конституцией, распускает Государственную Думу.
Каждая из палат российского парламента имеет собственные полномочия и осуществляет их самостоятельно.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ — постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта. Его наименование, структура, число депутатов устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Срок полномочий депутатов региональных парламентов устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пяти лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом субъекта самостоятельно. Президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному собранию 2009 г. высказал мнение о необходимости выработать единые критерии численности региональных парламентов. С учетом этого был принят соответствующий Федеральный закон, которым устанавливались требования к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Орган исполнительной власти
Органом исполнительной власти является Правительство РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Другие члены Правительства назначаются на должность Президентом РФ по предложению Председателя Правительства. Статус члена Правительства несовместим с депутатским мандатом, какой-либо другой должностью в государственных, коммерческих, общественных органах или политических партиях. Они не имеют права заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой работой, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.
Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства РФ — Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и других служб.
К сожалению, и на федеральном уровне исполнительные органы власти в значительной степени дистанцированы от органов законодательной и представительной власти, поскольку их участие сводится только к одобрению кандидатуры, внесенной Президентом России на должность Председателя Правительства РФ, к заслушиванию выступлений отдельных министров в рамках парламентского часа. Правда, с 2009 г. в соответствии с законом о поправке к Конституции РФ в некоторой части расширены контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ, но все-таки их явно недостаточно, если сравнивать соответствующий парламентский опыт стран развитой демократии.
Еще одна особенность юридической природы органов исполнительной власти в их деятельности — преобладание принципа единоначалия в сочетании с коллегиальностью. Органы исполнительной власти выполняют задачи и функции по организации исполнения Конституции РФ, законов, нормативных актов Президента РФ. Они издают собственные акты, которые относятся к числу подзаконных. Основным видом деятельности этих органов является организация государственного управления социально-экономической и административно-политической, культурно-духовной и другими сферами и отраслями общества.
Основная функция исполнительной власти состоит в осуществлении организационной и управленческой деятельности, направленной на реализацию, исполнение тех нормативных правовых актов, которые приняты органом законодательной власти (либо непосредственно народом на референдуме). Однако органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов, они также занимаются распорядительной деятельностью, необходимой для осуществления основной функции.
В компетенцию органов исполнительной власти входят предметы их ведения и полномочия (права и обязанности). Под предметами ведения понимается сфера деятельности органа власти, наделенного правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления. Органы исполнительной власти наделяются полномочиями в различных отраслях и сферах управления: общественно-политической, социально-экономической, в сфере финансовых отношений, в сфере обеспечения законности, прав и свобод человека и гражданина и др.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти очерчены Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», федеральными законами, актами Президента РФ. Из содержания Конституции РФ вытекает, что исполнительная власть нацелена прежде всего на реализацию законов (ст. 110, 113-115 Конституции РФ). Федеральная Конституция также наделяет органы исполнительной власти полномочиями по участию в законотворческом процессе путем осуществления законодательной инициативы, подготовки заключений по законопроектам финансового характера, а также по изданию собственных нормативных актов (ст. 104, 115).
Согласно Конституции РФ Правительство РФ реализует полномочия исполнительной власти и несет ответственность за ее осуществление в государстве в целом. Оно возглавляет систему органов исполнительной власти. Это следует также из норм Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», в котором подчеркивается, что Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. В пределах своих полномочий оно организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Как орган общей компетенции Правительство обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административно-политической деятельностью. Так, полномочия Правительства РФ в сферах обеспечения законности, нрав и свобод граждан, борьбы с преступностью следующие: оно участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями: разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
В 2004 г. Президентом РФ были сделаны серьезные шаги по реформированию структуры Правительства и федеральных органов исполнительной власти. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» обозначены следующие функции названных органов: (а) по принятию нормативных правовых актов, т.е. издание на основе и во исполнение Конституции РФ федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц; (б) осуществление контроля и надзора за исполнением названными субъектами установленных законодательно общеобязательных правил поведения; выдача соответствующих разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности (конкретных действий); регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; (в) правоприменительная функция, под которой понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров; (г) функция по управлению государственным имуществом; (д) функция по оказанию государственных услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Действующая структура государственных органов были утверждена вступившем в должность Президента РФ В.В. Путиным в мае 2012 г., правда, и в эту структуру уже внесены 25 июня 2012 г. первые изменения.
Ключевым моментом административной реформы стало разделение органов исполнительной власти федерального уровня на три основные группы в соответствии с их функциями: (1) министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; (2) федеральные службы, осуществляющие функции но контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в ряде областей, в том числе в области борьбы с преступностью, общественной безопасности; (3) федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, некоторые правоприменительные функции.
В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы, положения о которых утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти, они также не входят в систему органов государственной власти субъекта РФ.
Исполнительные органы государственной власти РФ и ее субъектов (в отличие от законодательных и судебных) представляют собой систему, основанную на принципе вертикального подчинения: нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц. Акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.
В соответствии с Конституцией России в пределах ведения Российской Федерации и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти.
Постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган — Правительство, Администрация и т.п. Этот орган обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных актов субъектов РФ на территории субъекта Федерации. Наименование, структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Органы судебной власти
В отличие от органов законодательной и исполнительной власти, органы судебной власти реализуют специфический вид государственной деятельности — правосудие. Судебная власть осуществляется посредством особых процессуальных форм — конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Также особенностью судебной власти является то, что она осуществляется преимущественно федеральными судами.