Субъекты избирательного процесса. Права и обязанности
Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. В рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.
Реализация конституционных избирательных прав граждан осуществляется посредством деятельности разных лиц и организаций, обеспечивающих организацию и проведение выборов.
В избирательном процессе принимают участие различные субъекты, имеющие четко определенный правовой статус. Полномочия (права и обязанности) участников избирательного процесса различаются по объему, структуре и правовым свойствам.
Классификация субъектов избирательного процесса
В литературе существуют разные подходы к классификации субъектов избирательного права (процесса).
Представители первого из них говорят о трех группах таких субъектов: (1) граждане, обладающие активным избирательным правом (избиратели), которые должны обладать общими юридическими характеристиками (возраст, свободное состояние воли и т.п.), определенными законом. К этой же группе субъектов причисляется и избирательный корпус, т.е. совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, а также электорат — совокупность избирателей, намеревающихся принять непосредственное участие в избирательной кампании, а также кандидаты на выборные должности, список кандидатов, зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный список кандидатов): (2) граждане и их объединения, реализующие пассивные избирательные права, — кандидаты на выборные должности, политические партии и избирательные объединения, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидатов на выборные должности, представители и доверенные лица кандидатов, наблюдатели: (3) избирательные органы избирательные комиссии.
Согласно другой точке зрения, участников избирательного процесса можно разделить на две группы: (1) индивидуальные и (2) коллективные. В качестве индивидуальных субъектов могут выступать избиратели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, кандидаты на выборные должности и зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица и представители, наблюдатели, должностные лица государственных и муниципальных органов: коллективными субъектами избирательного процесса являются избирательные комиссии, политические партии, избирательные объединения, общественные объединения, государственные органы и органы местного самоуправления, средства массовой информации1Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избирательный процесс в России // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. М., 1995. С. 34..
Избирательные объединения представляют собой коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.
Круг субъектов избирательного процесса не является раз и навсегда определенным. Законодательство о выборах развивается, могут появляться новые субъекты, как, например, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, другие субъекты, которые прежде активно участвовали в выборах, но согласно современному российскому законодательству не обладают избирательной правоспособностью, например, трудовые коллективы, выборные руководящие органы общественных объединений, избирательные блоки.
Избиратели. Права и обязанности
Центральное место среди субъектов избирательного процесса занимают избиратели, которые выражают свою высшую непосредственную волю на выборах и референдумах. Избирателем на выборах признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. В определенных законом случаях избирателем может являться иностранный гражданин, постоянно или преимущественно проживающий в Российской Федерации.
Гражданин должен обладать право- и дееспособностью согласно российскому законодательству и достигнуть на день голосования возраста 18 лет. Граждане России, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории России, обладают равными с иными гражданами Российской Федерации избирательными правами.
Правовой статус избирателя представляет собой совокупность его прав и обязанностей, связанных с избирательными процедурами и действиями. Избиратель может действовать индивидуально, совместно с другими избирателями или через политические партии и общественные объединения, членом которых он является. Основу правового статуса избирателя составляют его права и обязанности, связанные с реализацией основных принципов проведения выборов. На выборах любого уровня избиратели участвуют на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.
Права и обязанности избирателя реализуются во всех стадиях избирательного процесса.
1. Избиратели имеют право добиваться назначения выборов путем подачи заявления в соответствующий суд общей юрисдикции в случае, если выборы не будут назначены уполномоченным на то органом или соответствующим должностным лицом, либо избирательной комиссией.
2. Избиратели имеют ряд правомочий, связанных с составлением списков избирателей. Избиратель имеет право на включение его в список на конкретном избирательном участке по месту его постоянного или преимущественного проживания и на ознакомление этим списком. Избиратель вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем. Избиратель также имеет право на беспрепятственный доступ к информации о себе, о том, кто и в каких целях эту информацию использует. Избиратель может быть исключен из списка избирателей после его подписания председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии. Такое исключение может производиться только на основании официальных документов, полученных из соответствующих органов, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей, а также в случае выдачи избирателю открепительного удостоверения в установленном законом порядке (но не позднее, чем за день до дня выборов. В день голосования любые исключения из списка избирателей запрещены).
3. Избиратели могут принимать участие в формировании ряда избирательных комиссий. На собраниях по месту жительства, работы, учебы они вправе предлагать кандидатуры в состав территориальных, участковых избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные органы субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления. Кроме того, гражданин может быть членом избирательной комиссии (как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса) и через нее участвовать в организации всех избирательных процедур и действий.
4. Каждый избиратель, обладающий активным избирательным правом, как индивидуально, так и в качестве делегата съезда (конференции) политической партии имеет право выдвинуть кандидата на выборную должность, а избиратель, обладающий пассивным избирательным правом (т.е. достигший установленного для конкретных выборов возраста), имеет право на самовыдвижение в избирательном округе.
5. При проведении сбора подписей в поддержку кандидатов на выборные должности избиратель имеет право поставить свою подпись в поддержку какого-либо кандидата (списка кандидатов). Дееспособный гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право на сбор подписей избирателей. Кандидат может заключить с гражданином договор о сборе подписей. Оплата работы сборщика подписей осуществляется через избирательный фонд кандидата.
6. При проведении выборов избирателям предоставляется право проведения беспрепятственной агитации за участие в выборах, за или против конкретных кандидатов (списков кандидатов). Избиратель имеет право участвовать во всех официальных мероприятиях кандидатов в митингах, встречах кандидатов с населением, он может распространять избирательные брошюры, плакаты, листовки, посещать с агитационными целями других избирателей и т.п.
7. Избиратель может выступать в качестве доверенного лица кандидата, политической партии. Такие лица регистрируются соответствующей избирательной комиссией при наличии письменного заявления кандидата, представления политической партии, а также заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом.
8. Каждый зарегистрированный кандидат на выборную должность, каждая из политических партий, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, каждое из общественных объединений, зарегистрированных в установленных законом порядке, вправе назначить наблюдателей.
9. Граждане вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, политической партии, через соответствующие избирательные фонды. Избиратели имеют право участвовать в создании таких избирательных фондов посредством пожертвований.
10. Вершиной участия избирателей в выборах является голосование. Избиратель имеет ряд полномочий, связанных с организацией и порядком голосования, подсчетом голосов, установлением результатов выборов.
Избирательные комиссии
Подготовку и проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии. При выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ — это Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные и участковые комиссии2Когда выборы части депутатов Госдумы проводились по мажоритарным округам (до 2006 г. включительно), в системе избирательных комиссий была и окружная избирательная комиссия.. Все избирательные комиссии действуют как единая система избирательных органов, во главе которой находится ЦИК России, являющаяся вышестоящим для других избирательных комиссий органом. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее полномочий, являются обязательными для нижестоящих избирательных комиссий. Центральная избирательная комиссия РФ является государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной федеральным избирательным законодательством.
Компетенция избирательных комиссий складывается из предметов их ведения и полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за ними избирательным законодательством. В исключительном ведении избирательных комиссий находится официальное информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, политических партиях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле-, радиовещание, и редакции периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время, печатную площадь на указанные цели, а также для опубликования (обнародования) их решений, размещения иной информации.
Индивидуальные полномочия комиссии каждого уровня многообразны и очень обширны. Они установлены в Федеральном законе об основных гарантиях, а также в конкретных законах федерального и регионального уровней применительно к выборам соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе. Формируется этот орган на смешанной основе. Из 15 членов ЦИК России пять назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Госдумы, пять — Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти и высшими должностными лицами субъектов РФ. Пять членов ЦИК назначаются Президентом РФ. Таким образом, ни у одного из органов государственной власти нет монополии на формирование ЦИК3При выборах Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г. Положение о выборах предусматривало формирование Центризбиркома в составе Председателя, который назначался Президентом РФ; заместитель Председателя и 20 членов Комиссии также назначались Президентом по представлению Председателя ЦИК. И хотя кандидатуры членов Комиссии предлагались органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, фактически это был президентский орган. С принятием в 1994 г. Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав был установлен предусмотренный выше порядок формирования ЦИК России.. Председатель ЦИК, его заместитель и секретарь Комиссии избираются тайным голосованием членами ЦИК из своего состава.
Избирательные комиссии субъектов Федерации формируются путем назначения половины их членов законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации, а другая половина назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Кандидатуры для назначения членами избирательных комиссий субъектов РФ предлагаются политическими партиями, представленными в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти субъекта РФ, общественными объединениями, представительными органами местного самоуправления, избирательной комиссией субъекта Федерации предыдущего состава, ЦИК России.
Срок полномочий всех видов избирательных комиссий обычно равен сроку полномочий органа, подготовку и проведение выборов в который осуществляют соответствующие комиссии. Закон предъявляет к членам избирательных комиссий следующие требования: они должны быть гражданами Российской Федерации, дееспособными и совершеннолетними, иметь высшее профессиональное образование.
Руководители различных избирательных комиссий (председатель, заместители) работают на соответствующих должностях на постоянной основе. В силу этого они не могут замещать другие государственные должности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Членам ЦИК предоставлено право самим решать, на какой основе работать в комиссии — на постоянной (штатной) или на общественных началах.
Члены избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть привлечены к уголовной ответственности, подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ, а член ЦИК — без согласия Генерального прокурора РФ.
В целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса федеральное и региональное законодательства о выборах закрепляют институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Кандидат, политическая партия, выдвинувшая кандидата, со дня представления документов для регистрации вправе назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, список кандидатов, и в нижестоящие комиссии по одному члену избирательной комиссии с правом совещательною голоса.
Они имеют равные права с членами избирательной комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исключением права выдачи избирательных бюллетеней, участия в подсчете и погашении бюллетеней, составления протокола об итогах голосования, о результатах выборов, права участия в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции избирательной комиссии, и права подписывать решения избирательной комиссии.
Полномочия членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в случае, если назначившие их субъекты были избраны, продолжаются до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах. Полномочия остальных членов комиссий с правом совещательного голоса прекращаются через 30 дней после официального опубликования результатов выборов. Полномочия указанных членов избиркомов Могут быть прекращены по решению лица или органа, их назначившего, и переданы другому лицу.
Членами избирательной комиссии с правом совещательного голоса не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях, судьи, прокуроры.
Политические партии
Политические партии — это организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера. Избирательные объединения представляют собой коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.
В то же время число реально способных участвовать в осуществлении государственной власти партий сегодня невелико. В 2003 г. к началу избирательной кампании правом участия в выборах депутатов Государственной Думы Феде рачьи ого Собрания РФ в соответствии с законом обладали 44 политические партии, а также 20 общероссийских общественных объединений. Напомним, что в 1999 г. таких объединений было 139. На прошедших выборах в Госдуму в декабре 2007 г., как уже отмечалось, только 15 партий обладали правом участвовать в выборах, из них зарегистрированных Центризбиркомом было 11 партий. На начало 2010 г. зарегистрировано только семь партий, имеющих право участвовать в выборах. В Госдуме сейчас представлены всего четыре партии. С введением поправок в закон «О политических партиях», упрощающих процедуру регистрации партий, ситуация изменилась и на сегодня (конец мая 2013 г.) уже 70 партий зарегистрировано в Минюсте.
Политические партии признаются единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельно участвовать в выборах в органы государственной власти путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности. Отсюда следует ведущая роль политической партии как коллективного субъекта, наделенного законом правом выдвигать кандидатов (список кандидатов).
Кандидаты на выборные должности и их представители
Кандидатами являются выдвинутые в установленном порядке лица, которые реализуют свое пассивное избирательное право. Кандидаты должны быть в обязательном порядке зарегистрированы соответствующей избирательной комиссией. С момента такой регистрации возникает правовой статус кандидата на выборную должность. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности (за исключением случаев, установленных федеральным избирательным законодательством). Для обеспечения такого равенства закон устанавливает ряд требований. Кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.
Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, работающие в СМИ, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в зарегистрировавшую их избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов.
Для обеспечения эффективного участия кандидатов в избирательной кампании законом устанавливаются гарантии деятельности зарегистрированного кандидата. Зарегистрированный кандидат без согласия прокурора (соответственно уровню выборов: так, кандидаты в депутаты Государственной Думы — без согласия Генерального прокурора РФ) не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче такого согласия прокурор немедленно извещает об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.
Кандидат вправе в любое время, но не позднее срока, указанного в законе, снять свою кандидатуру, подав письменное заявление в соответствующую избирательную комиссию. Такое заявление не подлежит отзыву. Если кандидат был зарегистрирован, то на основании полученного заявления избирком принимает решение об аннулировании регистрации этого кандидата. Отозвать его вправе также политическая партия по решению органа, выдвинувшего кандидата на выборную должность. Если ко дню голосования останется менее двух зарегистрированных кандидатов, выборы по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть отложены на определенный законом срок. Кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, связанных со статусом кандидата, с момента официального опубликования результатов выборов, а при досрочном выбытии — с даты выбытия.
Доверенные лица и кандидаты
В избирательной кампании кандидата наряду с ним активно участвуют и его представители. Это доверенные лица кандидатов, наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Полномочия указанных лиц начинаются и прекращаются одновременно с регистрацией кандидата или утратой им своего статуса. Предельная численность доверенных лиц устанавливается для различных видов и уровней выборов законодательством. Кандидаты, политические партии могут в любое время отозвать своих доверенных лиц, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует выданное такому лицу удостоверение. Доверенное лицо также вправе в любое время но собственной инициативе сложить свои полномочия.
Наблюдатели — граждане Российской Федерации, уполномоченные проводить наблюдение за ходом проведения голосования (в день голосования, в дни досрочного голосования) за подсчетом голосов избирателей и иной деятельностью избирательных комиссий. Иностранные и международные организации также могут участвовать в указанных мероприятиях через иностранных (международных) наблюдателей. Они вправе присутствовать в различных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
Закон запрещает наблюдателям выдавать избирателям избирательные бюллетени, расписываться за избирателя в получении бюллетеня, в том числе по его просьбе, заполнять за избирателя, в том числе по его просьбе, избирательные бюллетени, предпринимать действия, нарушающие тайну голосования, принимать непосредственное участие в подсчете голосов избирателей, совершать действия, препятствующие работе избирательных комиссий, проводить предвыборную агитацию среди избирателей, участвовать в принятии решений соответствующим избиркомом.
Срок полномочий иностранного наблюдателя начинается со дня его аккредитации и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов. В период осуществления своей деятельности иностранный наблюдатель находится под покровительством Российской Федерации. Федеральные и региональные органы государственной власти, избирательные комиссии обязаны оказывать ему необходимое содействие.
В то же время закон запрещает иностранному наблюдателю использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов.
Средства массовой информации
Одна из особенностей избирательной кампании — широкое участие в них средств массовой информации — прессы, телевидения и радио — как участника избирательного права и процесса. В современных условиях организация и проведение таких массовых кампаний, как выборы, без участия средств массовой информации немыслимы. Правовой статус и формы участия СМИ в избирательных кампаниях регулируются Законом РФ «О средствах массовой информации» (в ред. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 10-ФЗ) и Федеральным законом об основных гарантиях.
Представители СМИ имеют право: присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, обеспечивать гласность и открытость их деятельности; знакомиться с протоколами избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов; присутствовать на публичных предвыборных мероприятиях, освещать ход их проведения; находиться на избирательных участках в день голосования при проведении голосования, подсчете голосов и составлении протоколов об итогах голосования. Средства массовой информации, их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий.
Органы государственной власти и местного самоуправления
В соответствии с избирательным законодательством государственные органы Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, их должностные лица наделены значительными полномочиями по обеспечению ряда избирательных действий и процедур, а также по оказанию содействия избирательным комиссиям различного уровня в осуществлении их компетенции. (1) На органы государственной власти и местного самоуправления возложены обязанности по назначению выборов. (2) Они обязаны участвовать в формировании соответствующих избирательных комиссий. (3) Осуществление регистрации (учета) избирателей возложено на глав муниципальных образований. Они же по согласованию с избирательными комиссиями образуют избирательные участки и публикуют их списки в СМИ. (4) Они оказывают содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий (в частности, на безвозмездной основе предоставляют необходимые помещения, обеспечивают их охрану; предоставляют транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, оргтехнику и т.д.). (5) Они обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, политическим партиям в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов, митингов, демонстраций, безвозмездно предоставлять для этих целей помещения, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий.
Правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления незаконных и подложных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей таких материалов и источник их оплаты, а также немедленно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и о предпринятых мерах.
Необходимо подробнее рассмотреть участие в избирательных правоотношениях судебных органов. Фактически они выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации. Они вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. Помимо этого Верховный Суд РФ наделен обобщать практику рассмотрения судами избирательных споров и принимать по ним постановления. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных законом случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, политических партий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.
Отличительной особенностью правового статуса государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировались необходимость и целесообразность подобного рода действий.