Современные тенденции развития избирательного права в Российской Федерации
Значительная часть норм конституционного права регулирует вопросы, непосредственно связанные с формированием в Российской Федерации гражданского общества, строительства новой государственности. Основой этого процесса служат демократические выборы при гарантированной альтернативности и открытости для общественного контроля. Они выступают исходным принципом организации органов государственной власти и местного самоуправления: в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами избирается Президент РФ, путем выборов формируются представительные органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, представительные и другие выборные органы и должностные лица местного самоуправления.
Одна из форм осуществления суверенитета народа — выборы. Они признаются Конституцией РФ высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3).
Начало процессу создания современной новой избирательной системы положили указы Президента РФ и утвержденные ими в 1993 г. Положения о выборах членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в которых были сформулированы новые институты избирательного права.
За прошедшее время законодательные органы субъектов Федерации приняли ряд законов, направленных на регулирование избирательного права, определяющего вопросы осуществления и передачи власти и избирательного процесса как важнейшей составляющей политико-правового процесса, обеспечивающего непрерывность и преемственность власти.
Вместе с тем реформирование избирательной системы на современном этапе предполагает новые концептуальные подходы к анализу как к модели формирования представительных органов власти, так и к самой системе избирательного права, состоянию избирательного законодательства, что имеет непосредственное отношение к демократизации общества, характеризует природу государственной власти.
Стоит отметить нестабильность избирательного законодательства. В течение непродолжительного времени в избирательное законодательство внесены сотни поправок, четырежды кардинально переработаны базовые законы о выборах. Помимо того, что средняя продолжительность действия федеральных законов, регулирующих порядок проведения конкретных выборов, составляла срок действия избранного соответствующего органа государственной власти (четыре года), сами законы отличались низким качеством. Например, Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы» со дня вступления в силу до дня первого применения на выборах восемь раз (!) подвергался изменениям. А после этого за 2009-2011 гг. — еще 12 раз. Поэтому требуют осмысления положения ныне действующего Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы», связанные с отказом от формирования представительного органа на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе и переходом к выборам только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, с изменениями в составлении федеральных избирательных списков, их структуре, с увеличением избирательного порога до 7%, и с другими нововведениями законодателя.
Дальнейшие изменения избирательной системы, такие как: исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса, ужесточение требований к проценту недостоверных или недействительных подписей избирателей, установление единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления, изменение статуса депутата Государственной Думы, фактически введение императивного (фракционного) мандата — позволяют сделать вывод о значительном и глубоком реформировании как избирательной системы, так и избирательного права в целом.
В 2006-2007 гг. были внесены еще несколько важных изменений в избирательное законодательство. Среди них: (1) исключение возможности включать в партийный федеральный список кандидатов, являющихся членами иных политических партий; (2) запрет на выход депутатов из фракции, что влечет досрочное прекращение депутатских полномочий; (3) введение императивной нормы о связанности депутатов решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, что категорически запрещается для иных государственных и муниципальных служащих; (4) отмена формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов); (5) лишение пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; (6) введение дополнительных оснований для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер, и в случае ненадлежащего оформления документов, расширение перечня представляемых сведений о кандидатах и ужесточение требования к их достоверности; (7) запрет на призывы в ходе избирательной кампании голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов и списков кандидатов, описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов (данные запреты не распространяются на совместные агитационные мероприятия, проходящие на телевидении (дебаты, круглые столы и т.д.).); (8) исключение норм об отмене фиксированного порога явки избирателей, введение дополнительных ограничений; (9) внесение пожертвований в фонды политических партий и их региональных объединений со стороны некоммерческих организаций; (10) закрепление требования к налоговым органам предоставлять избирательным комиссиям результаты проверок сведений об источниках доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности; (11) введение запрета на коммерческую рекламу в агитационных материалах кандидатов.
Кроме того, в УПК РФ введены нормы о привлечении к ответственности зарегистрированного кандидата в депутаты Госдумы с согласия Генерального прокурора Российской Федерации, а зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного собрания субъекта РФ — с согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу может быть возбуждено следователем или дознавателем в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты Госдумы и кандидата в Президенты России с согласия Генерального прокурора Российской Федерации, а зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного собрания субъекта РФ — с согласия прокурора субъекта.
Соответствующие коррективы внесены и в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав». Законодатель дополнил п. 4 ст. 41 новым предложением, из содержания которого следует, что в отношении зарегистрированного кандидата без согласия прокурора, соответственно уровню выборов, не может быть возбуждено уголовное дело, и он не может без соответствующего согласия быть заключенным под стражу.
Многие из перечисленных уточнений и изменений коснулись и действующего Закона «О выборах депутатов Государственной Думы». Так, ст. 5 дополнена ч. 4.2, связанной с ограничением пассивных избирательных прав для граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.
Введены дополнительные основания для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер. Так, например, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления. Кроме того, подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, не могут быть избранными, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
Обращают на себя внимание изменения, которые коснулись сокращения минимального количества региональных групп в федеральном списке кандидатов со 100 до 80 и расширения списка до 600 кандидатов.
Сделан ряд уточнений, связанных с порядком наделения депутатским мандатом победивших кандидатов на выборах, если по каким-либо причинам их депутатский мандат остается вакантным, в том числе в случае отказа победившего кандидата на выборах от него. Стоит отметить, что кандидат, по каким-либо причинам отказавшись от депутатского мандата, не исключается из федерального списка и может опять участвовать в перераспределении мандатов, правда, не более двух раз. Это, естественно, не относится к кандидатам, полномочия которых были, в соответствии с законом, досрочно прекращены.
Позднее законодатель вновь вернулся к проблемам, связанным с противодействием экстремистской деятельности, и внес изменения и дополнения в 10 федеральных законов. Так, в соответствии с ч. 2 новой редакции примечания к ст. 282.1 УК РФ (Организация экстремистского сообщества) уточняется понятие «преступление экстремистской направленности», под которым понимаются преступления, совершенные по мотивам политической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти и вражды в отношении какой-либо группы, предусмотренные соответствующими статьями Особенной части УК РФ и п. «е» ч. 1 ст. 63 данного Кодекса2Статья 63 УК РФ «Обстоятельства, отягчающие наказание». Пункт «с»: «Совершение преступления по мотивам национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды, из мести за правомерные действия других лиц, а также с целью скрыть другое преступление или облепить его совершение»..
В новой редакции п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» уточняется понятие «экстремистская деятельность» (экстремизм). Статья 9 Закона дополняется ч. 6, по которой перечень общественных и религиозных организаций, в отношении которых судом приняты вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным законом, подлежит размещению в международной компьютерной сети «Интернет» на сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в сфере регистрации общественных и религиозных объединений, иных организаций. Указанный перечень также подлежит опубликованию в официальных периодических печатных изданиях, определенных Правительством РФ. То же относится и к перечню общественных и религиозных объединений, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности (ч. 6 ст. 10).
В главу 20 КоАП РФ (Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность) добавлена ст. 20.29 (Производство и распространение экстремистских материалов), устанавливающая административную ответственность за массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов3В соответствии с новой редакцией ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» федеральный список экстремистских материалов подлежит размещению в международной компьютерной сети «Интернет» на сайте федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции. Указанный список также подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях, определенных Правительством РФ., а равно их производство либо хранение в целях массового распространения. При этом в акты избирательного законодательства, в статьи об избирательных правах граждан Российской Федерации внесены изменения, закрепляющие отсылку не только к ст. 20.3, по и к ст. 20.29, в соответствии с которыми гражданам отказывается в реализации пассивных избирательных прав за совершение административных правонарушений, по основаниям, предусмотренным ст. 20.3 и 20.29 КоАП РФ.
Такие фундаментальные изменения не могли не затронуть реализации избирательных прав граждан России в рамках введенной измененной избирательной системы, но еще недостаточно отработанной и адаптированной к современным условиям России. Вместе с тем столь значительные изменения избирательного законодательства при условии их конституционности свидетельствуют о недопустимой фрагментарности положений Конституции РФ о выборах. Избирательные права не могут так часто, в зависимости от грядущих выборов, менять свойственное им конституционное содержание. Реформирование современной избирательной системы ставит множество вопросов, в первую очередь о сохранении ценностей, получивших закрепление в Конституции РФ 1993 г. Изменения, которые были внесены в избирательное законодательство в 2005-2007 гг., фактически привели к качественно новой электоральной модели в России.
Новые предложения по ее совершенствованию последовали в 2008-2009 гг. в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Отмечая негативные особенности российской бюрократии, Президент РФ констатировал тот факт, что она вмешивается в избирательный процесс — «чтобы не избрали кого-нибудь не того». В целом же Президент РФ предложил принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти. Это должны быть такие меры, которые будут способны обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь.
Так, за партии, прошедшие в Госдуму в 2007 г., проголосовало более 90% избирателей. Но при этом почти 5 млн. наших граждан отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, просто пришли на выборы. Президент РФ отметил, что это несправедливо и должно быть исправлено. При этом пока он не считает необходимым снижать барьер прохождения в Государственную Думу, установленный законом для депутатов. Напомним, что этот барьер сейчас равняется 1%. Исходя из логики избирательного процесса и обобщения электоральной практики, Президентом РФ Д.А. Медведевым был сформулирован ряд предложений по совершенствованию институтов представительства России и избирательного законодательства. С учетом предложений, прозвучавших и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2009 г. (12 ноября), и уже принятых законов в этой части их можно свести к следующим: предоставление гарантии представительства партиям, получившим от 5 до 7% голосов (они получают 1-2 депутатских мандата), представление Президенту РФ кандидатур будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах, поэтапное снижение численности членов политических партий, необходимой для их регистрации, отмена института избирательного залога, поэтапное снижение количества подписей избирателей, необходимого для выдвижения кандидатов, а впоследствии и их отмена, формирование Совета Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, введение института ротации руководящего партийного аппарата, согласно которой одно и то же лицо не может занимать определенную руководящую должность в аппарате партии более двух сроков подряд, изменение сроков полномочий главы государств до 6 лет, введение единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, разрешение политическим партиям образовывать предвыборные союзы на выборах в органы местного самоуправления с местными общественными объединениями и включение в партийные списки кандидатов от местных общественных объединений, гарантирование возможности для непарламентских партий постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий.
В целом, как представляется, данные предложения не затронули сущностных аспектов сформированной в 2005-2007 гг. модели выборов, но, безусловно, внесли важные, хотя и не бесспорные, коррективы.
Тем не менее, как известно, в своем последнем ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию 22 декабря 2011 г., Д.А. Медведев предложил «комплексную реформу нашей политической системы». Основными ее моментами должны были стать: переход к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов, упрощенный порядок регистрации партий по заявке от 500 человек, представляющих не менее 50% регионов страны, отмена необходимости собирать подписи для участия в выборах в Государственную Думу и в региональные законодательные органы, сокращение количество подписей избирателей, необходимых для участия в выборах Президента России, до 300 тыс., а для кандидатов от непарламентских партий — до 100 тыс.
Как известно, все эти предложения сейчас реализованы. Некоторые предложения этих законов действительно имеют фундаментальный характер и могут повлиять на существующую партийную систему и федеральную выборную модель, что вызывает заинтересованную дискуссию у лидеров политических партий, а также правоведов, государственных деятелей и политологов.
Кроме того, в то же время Президент Д.А. Медведев предложил изменить систему выборов в Государственную Думу, считая целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональное представительство по 225 округам. Эта мера, по мнению бывшего Президента РФ, а сейчас Председателя Правительства России Д.А. Медведева, позволит каждой территории иметь своего непосредственного представителя в парламенте. Сейчас, к сожалению, все это знают, заметил Дм. Медведев, что некоторые субъекты Федерации не имеют даже одного депутата, избранного местными жителями.
Что касается этих предложений о совершенствовании Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», то они еще находится в работе в Госдуме, и судьба их, скорее всего, окажется печальной, поскольку, в ежегодном послании действующего ныне Президента РФ В.В. Путина, Федеральному собранию от 12 декабря 2012 г. прозвучало предложение о возврате к модели выборов депутатов Госдумы 1993 г. А 1 марта 2013 г. Президент Российской Федерации внес, на правах субъекта законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания России, новый законопроект «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации». 16 апреля 2013 г. данный законопроект успешно прошел первые чтения4За законопроект проголосовало 296 депутатов, против него высказались 148 парламентариев, один воздержался.. Законопроектом, предусматривается, что выборы депутатов Государственной Думы проводятся на основе смешанной избирательной системы. Данное утверждение является, на наш взгляд, неверным, поскольку смешанная избирательная система является разновидностью пропорциональной избирательной системы5См.: Потерянные голоса. Размышления политолога о новой избирательной системе // Российская газета. 1994. 18 января.. По внесенному законопроекту, выборы у нас будут проводиться на основании двух систем — 225 депутатов будут избираться по мажоритарной системе относительного большинства при голосовании в один тур в одномандатном округе и, вторая половина Госдумы — 225 депутатов будут избираться по пропорциональной системе, по жестким спискам политических партий в рамках единого федерального округа. Отсюда, для голосования на выборах депутатов Государственной Думы изготавливаются два вида избирательных бюллетеней: один - для голосования по федеральному избирательному округу, другой — для голосования по одномандатным избирательным округам. В случае регистрации более 20 федеральных списков кандидатов, а по одномандатному избирательному округу — более 30 кандидатов избирательный бюллетень может быть изготовлен в форме брошюры.
Образование одномандатных избирательных округов осуществляется на основе единой нормы представительства избирателей, определяемой на один округ, что обеспечивает примерное равенство округов по числу избирателей6О методиках нарезки округов см.: Белоновский В.Н. Правовое регулирование порядка разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов // Юриспруденция. 2004. № 5. С. 15-55.. Схема одномандатных избирательных округов утверждается федеральным законом сроком на 10 лет.
На выборах депутатов Государственной Думы кандидаты выдвигаются непосредственно и в составе федеральных списков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путём самовыдвижения, а также путем выдвижения их политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатами, наряду с членами политической партии, беспартийных граждан, число которых в федеральном списке кандидатов не может превышать 50 процентов от общего числа кандидатов, включённых в список. Политическая партия не вправе выдвигать кандидатами граждан, являющихся членами иных политических партий, а также кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения.
В федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 300 кандидатов. В него могут быть включены кандидаты, выдвинутые политической партией по одномандатным избирательным округам. Федеральный список кандидатов разделяется на общефедеральную и региональную части, при этом наличие обще федеральной части необязательно. В общефедеральную часть списка может быть включено не более 10 кандидатов, в региональной части (при отсутствии общефедеральной части - в федеральном списке кандидатов) должно быть не менее 35 региональных групп кандидатов. Региональные группы кандидатов могут соответствовать группе граничащих между собой субъектов Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или части его территории, включающей в себя территорию одного или более граничащих между собой одномандатных избирательных округов. Региональная часть списка должна охватывать всю территорию Российской Федерации.
Регистрация федерального списка кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатным избирательным округам, осуществляется без сбора подписей избирателей. Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо собрать не менее 0,5% подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, а если в округе менее 100 тыс. избирателей - не менее 500 подписей.
Для проведения своих избирательных кампаний политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов, и кандидаты, выдвинутые по одномандатным избирательным округам, создают избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 млн. руб., а из средств избирательного фонда кандидата — 15 млн. руб. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии составляет от 15 до 100 млн. руб. — в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. По результатам выборов по федеральному избирательному округу к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившие 5% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Депутатские мандаты распределяются сначала между федеральными списками кандидатов, а затем внутри каждого списка в соответствии с методикой распределения депутатских мандатов, предусматривающей передачу мандатов спискам пропорционально полученному ими числу голосов избирателей.
Таким образом, принятые в последнее время изменения в избирательном законодательстве дают возможность по-новому оценивать многие институты избирательного права и с учетом их действия оценивать современные тенденции развития избирательной системы Российской Федерации.