Конституционно-правовой статус Российской Федерации
Конституция РФ устанавливает не только принципы федеративного устройства России, но и более конкретно закрепляет важнейшие черты статуса как Федерации, так и ее субъектов, разграничение компетенции между ними. Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется рядом важнейших признаков, которые в совокупности обеспечивают суверенитет, территориальную целостность, защиту прав и свобод человека и гражданина. Рассмотрим эти признаки.
Российская Федерация — суверенное государство
Российская Федерация является суверенным государством, самостоятельно и независимо осуществляющим свои внутренние и внешние функции.
1. Суверенитет распространяется на всю территорию, которая включает в себя территории субъектов Федерации, внутренние воды (бухты, порты, лиманы, заливы, реки, озера, иные водоемы, все берега которых занимает территория Российской Федерации) и территориальное море согласно Федеральному закону от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» в пределах 12-мильной зоны, если иное не установлено международным договором Российской Федерации (например, о делимитации Государственной границы Российской Федерации на море, в частности, с Норвегией, Украиной, США и Японией). Помимо этого к территории Российской Федерации относится воздушный столб (воздушное пространство) над наземной и водной территорией России. Воздушное пространство включает в себя высоту до 100 км (космическое пространство, находящееся за пределами 100 км высоты, не относится к территории ни одного из государств).
2. Российская Федерация обладает также суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Согласно Федеральному закону от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» континентальный шельф России включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от берега либо совпадает с внешней границей подводной окраины материка. Нередко границы континентального шельфа Российской Федерации определяются на основе международных договоров или норм международного публичного права. Что касается исключительной экономической зоны России, то согласно Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» она устанавливается в морских районах, находящихся за пределами территориального моря нашего государства, на расстоянии 200 морских миль от береговой линии.
3. Российская Федерация как суверенное государство имеет свою Конституцию и федеральные законы, которые имеют верховенство на всей ее территории (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Верховенство федерального законодательства обеспечивается конституционным положением о том, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам...» (п. 5 ст. 76 Конституции РФ). Суверенитет России распространяется на всю ее целостную и неприкосновенную территорию (п. 3 ст. 4 Конституции РФ). Гарантом государственной целостности Российской Федерации является глава государства — Президент РФ (п. 2 ст. 80 Конституции РФ).
4. Важным государственно-правовым признаком, элементом конституционно-правового статуса суверенного государства является наличие единого федерального гражданства, которое приобретается и прекращается в соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» и является единым и равным независимо от оснований его приобретения.
5. Государственно-правовым признаком России как суверенного государства является наличие единой системы государственной власти — Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства и судов РФ. Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.
6. Российская Федерация как суверенное государство имеет единую систему права, которую образуют главным образом федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Составной частью правовой системы Российской Федерации являются также имплементированные общепризнанные принципы и нормы международного публичного права и международные договоры Российской Федерации.
7. Российская Федерация как суверенное государство имеет свою государственную федеральную собственность, денежную и кредитную систему, единое экономическое пространство. Статья 8 Конституции РФ закрепляет существование государственной собственности и ее защиту наравне с иными формами собственности. Российская Федерация распоряжается имуществом, которое по соглашению с субъектами отнесено к федеральной государственной собственности, включающей в себя промышленные и строительные предприятия общероссийского значения, имущество, приобретенное за счет средств Российской Федерации, высшие общегосударственные учебные заведения и объекты культурного наследия народов России.
В собственности Российской Федерации находятся земельные участки, природные ресурсы. Федеральной собственностью является имущество Вооруженных Сил РФ, пограничных и внутренних войск, железнодорожных и иных войск. К объектам федеральной собственности относятся также объекты и имущество органов государственной власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 8 Конституции в Российской Федерации «гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств...». На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ).
В Российской Федерации существует единое рублевое пространство, денежной единицей в России является рубль. Согласно Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег (денежных суррогатов) в России не допускаются. Запрещается также проведение расчетов внутри страны в иностранной валюте, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством.
8. Важнейшим государственно-правовым признаком, элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие единых вооруженных сил, единой системы обеспечения обороны и безопасности государства. Для осуществления обороны и обеспечения безопасности с применением средств вооруженной борьбы в России созданы Вооруженные Силы РФ и установлена воинская обязанность граждан Российской Федерации. Общефедеральный характер оборонной деятельности и строительства Вооруженных Сил РФ обусловливает законодательное регулирование этой сферы федеральным законодательством.
9. Российская Федерация как суверенное государство обладает международной правосубъектностью. В соответствии со ст. 79 Конституции Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть полномочий в соответствии с международными договорами, если это не мечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам ее конституционного строя. Россия заключает международные и межгосударственные договоры и соглашения с иностранными государствами. Только Федерация обладает правом решения вопросов войны и мира. Российская Федерация определяет единую внешнюю политику, координирует внешнеполитический курс республик в составе России.
10. Важный государственно-правовой признак Российской Федерации — установление государственного языка. Государственным языком согласно ст. 68 Конституции РФ является русский язык — средство межнационального общения народов России. В то же время ч. 2 ст. 68 Конституции РФ закрепляет положение, при котором республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Существенное положение содержит Декларация от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»: граждане, не владеющие русским языком, могут использовать в государственных органах, организациях и учреждениях родной язык, а в определенных случаях (например, в суде) им обеспечивается соответствующий пере вод. Эта норма, как и другие, призвана способствовать реализации п. 3 ст. 68 Конституции РФ: Россия гарантирует всем народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
11. Как и любое суверенное государство, Российская Федерация имеет свои государственные символы — Государственный флаг, Государственный герб. Государственный гимн и столицу. Их описание и порядок официального использования устанавливаются Федеральными конституционными законами от 25 декабря 2000 г. «О Государственном флаге Российской Федерации», «О Государственном гербе Российской Федерации», «О Государственном гимне Российской Федерации». Столицей Российской Федерации является город федерального значения Москва. Статус столицы установлен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации».
12. Важнейшим элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие и закрепление в Конституции РФ (ст. 71 и 72) предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Проблема компетенции федеральных органов
Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты Федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют Федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить самостоятельность и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это объективное противоречие любой федерации, заставляющее власть тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработана формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении предметов ведения федерации и ее субъектов. Предметы ведения в разных государствах могут распределяться по-разному. В Российской Федерации Конституция выделяет три группы: исключительная компетенция федеральных органов власти; совместная компетенция органов власти Федерации и ее субъектов; исключительная компетенция субъектов Федерации.
Российская Федерация имеет право исключительного ведения по вопросам, закрепленным в ст. 71 Конституции РФ; ст. 72 содержит перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; ст. 73 закрепляет (без перечня вопросов) всю остаточную (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенцию субъектов Федерации.
Предметы ведения Российской Федерации
Предметы ведения Российской Федерации, определенные в ст. 71 Конституции РФ, можно разделить условно на несколько сфер.
. В области государственного строительства к предметам ведения Российской Федерации относятся: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; федеральная государственная служба.
2. В области прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
3. В области экономического и социально-культурного развития к ведению Российской Федерации относятся: федеральная государственная собственность и управление ею; определение основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.
4. В области внешней политики и обороны ведению Российской Федерации подлежат: внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
5. В области правового развития и правоохранительных органов в ведении Российской Федерации находятся: судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.
6. В области метрологии, статистики и учета к ведению Российской Федерации относятся: метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.
7. Российская Федерация устанавливает государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, в частности: только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.; на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности; только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе; только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир; вооруженные силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования; судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять акты об амнистии и помиловании; и пр.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни, но именно в этих сферах проявляются суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
В пределах ведения Российской Федерации федеральные органы государственной власти не вправе делегировать осуществление части своих полномочий органам государственной власти субъектов Федерации, так как указанные полномочия относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, и но ним принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п. 1 ст. 76 Конституции РФ).
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Что касается предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ, то их тоже условно можно разделить на несколько сфер.
1. В области государственного строительства: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
2. В области защиты прав и свобод, законности и правопорядка: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
3. В области правового развития и правоохранительных органов: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.
4. В области международных и внешнеэкономических связей, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон. Как сказано в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (далее — договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.
До принятия федеральных законов по этим вопросам субъекты Федерации вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование, но после принятия федерального закона нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с ним.
Принцип федерализм жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Уже в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к хозяйственным рыночным отношениям быстро выявилась необходимость многих специфических форм и методов такого перехода. Федерализм призван стать твердой гарантией исторически сложившегося государственного единства России на основе общероссийского согласия. В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения пародов, росту национального самосознания, а с другой — сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека и гражданина.
Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлению к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капитанов, товаров и услуг, свобода передвижения людей; благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически.