Конституционное право

Особенности Федерации в России

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают в процессе объединения княжеств, земель и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс проходил разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, не исключая и завоевательных походов. Со временем Россия превратилась в государство, созданное не только общностью исторического пути народов, но и едиными интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче вырисовывались идеи единой и неделимой России, которые принимали государственные формы. Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Известный российский правовед Н.М. Коркунов писал в канун Первой мировой войны, что Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии. И это сказано было не случайно. Основные законы Российской империи провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю.

Федерализм сначала не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и является негодным типом для одного государства. В.И. Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г., этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Однако по объективным причинам федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи в одночасье не получилось — была провозглашена независимость таких республик, как Финляндия, Польша, Литва, Латвия, Эстония, Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. С этого момента на территории России начался процесс создания автономий по национальному, географическому признаку.

Федеративное устройство России было закреплено в Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. В ней была определена форма федерации — автономные областные союзы, т.е. Россия складывалась как федеративное государство с автономными образованиями. В период 1918-1922 гг. были созданы следующие формы автономий: автономная республика, автономная область.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с формальным правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию.

После принятия в 192$ г. новой Конституции РСФСР появляется новая форма автономии — национальные округа. Конституция РСФСР, принятая 21 января 1937 г., закрепила следующие федеративные формы: 17 автономных республик, 6 автономных областей, национальные округа в составе республик. Конституция РСФСР 1978 г. закрепила в составе России 16 автономных республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов.

Новый этап развития российского федерализма связан с конституционно-правовыми реформами 1989-1993 гг. и Конституцией Российской Федерации 1993 г. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны. Законами РСФСР от 3 июля 1991 г. четыре из пяти российских автономных областей (кроме Еврейской) были преобразованы в республики в составе РСФСР. Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» Верховный Совет РСФСР установил новое название государства — Российская Федерация (Россия). После распада в конце 1991 г. Союза ССР возникла реальная угроза целостности самой России. В этих условиях 31 марта 1992 г. в Москве полномочными представителями республик в составе Российской Федерации (кроме Татарстана и Чечни), краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов был подписан Федеративный договор¹Договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 18 марта.. В результате были значительно расширены права республик (они получили статус суверенных), признаны субъектами Российской Федерации края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа, разграничены предметы ведения и полномочия между Федерацией и ее субъектами.

До конца 1990-х гг. в развитии российского федерализма преобладали тенденции децентрализма. Исключением стало образование 4 июня 1992 г. на части территории бывшей Чечено-Ингушской АССР Ингушской Республики (с 1996 г. — Республика Ингушетия).

Этап модернизации Федерации

Начиная с первого десятилетия XXI в. Россия вступила в новый этап федерализма — этап модернизации Федерации, сплоченности и целостности России, эффективности государственной власти через укрепление ее вертикали и совершенствование механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Это выражается в модернизации принятого в 1999 г. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в создании федеральных округов и назначении в них полномочных представителей Президента РФ (2000 г.)²Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004. С. 168., а также в затронувшем целый ряд субъектов РФ объединительном процессе, приведшем к образованию новых субъектов Федерации.

Так, в декабре 2003 г. на территории двух субъектов РФ — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа — прошел референдум, на котором перед населением региона был поставлен вопрос: «Согласны ли вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект РФ — Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий АО будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством РФ?». За объединение высказалось подавляющее большинство избирателей, принявших участие в референдуме (84% и 89% в соответствующих субъектах РФ). В марте 2004 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

В 2005-2006 гг. такой же конституционный процесс объединения прошли еще несколько субъектов РФ: Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийской автономный округ, которые образовали новый субъект РФ — Красноярский край, который образован с 1 января 2007 г. (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г.); Камчатская область и Корякский автономный округ, которые согласно Федеральному конституционному закону от 12 июля 2006 г. образовали с 1 июля 2007 г. новый субъект РФ — Камчатский край, и т.д.

По состоянию на начало 2010 г. в составе Российской Федерации, в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации, насчитывается 83 субъекта РФ: 21 республика, девять краев, 46 областей, два города федерального значения, автономная область и четыре автономных округа.

Российская Федерация — одна из самых уникальных в мире. В ее характеристике сочетаются признаки разных классификационных подходов. Важнейшим формальным элементом, характеризующим Россию как федерацию на основе союза, является Федеративный договор. В то же время в современном виде она была учреждена Конституцией 1993 г., принятой на референдуме гражданами России (т.е. как бы «в обход» субъектов Федерации), изменившей некоторые существенные положения Договора. Да и сам Договор теперь (в отличие от Конституции РСФСР 1978 г.) не является составной частью Конституции РФ 1993 г. Так, Конституция РФ признает право на самоопределение народов только в рамках Российской Федерации, республики формально признаются государствами, но государственным суверенитетом они не обладают (а в Федеративном договоре республики названы суверенными государствами). По справедливому замечанию В.Е. Чиркина, «даже если бы такие положения были записаны в Конституции, вряд ли они могут быть реализованы всеми республиками: отдельные насчитывают лишь около двухсот тысяч человек населения и не имеют ни экономического, ни иного потенциала для осуществления государственного суверенитета, связанных с ним, в том числе международных, затрат и обязанностей»³Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 17, 18..

Особенности федеративного устройства России

1. По способу создания Российская Федерация относится к так называемым внедоговорным федерациям (к внедоговорным федерациям обычно относят ФРГ, Канаду, Индию, Австралию), поскольку учреждена Конституцией, принятой высшим носителем власти — народом (преамбула, ст. 3 Конституции РФ). Федеративный договор от 31 марта 1992 г. составной частью действующей Конституции не является. Более того, как установлено ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ 1993 г.,

2. По способу распределения и осуществления властных полномочий Российская Федерация является относительно децентрализованной федерацией, поскольку Конституция закрепляет в 18 пунктах наиболее важные предметы исключительного ведения Федерации (ст. 71), в 14 пунктах предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), а все остальные вопросы передача в ведение субъектов РФ. Следовательно, субъекты, входящие в состав Федерации, владеют значительным объемом полномочий в политической, экономической и социальных сферах.

3. По соотношению национального и территориального начал в образовании Российская Федерация объединяет оба указанных признака, ибо в ее составе находятся как республики, различные разновидности автономий (автономная область, автономные округа) как формы самоопределения различных народов страны, так и края, области, города федерального значения, олицетворяющие собой территориальное начало российской модели федерализма.

4. В зависимости от статуса субъектов Российская Федерация симметричная, поскольку в соответствии со ст. 5 Конституции она основана на принципах государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 72, 73 Конституции, как мы уже отмечали, закрепляют за всеми субъектами Федерации одинаковые предметы ведения), равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Более того, в этой статье особо подчеркнуто, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Принципы федеративного устройства

1. Принцип государственной целостности, который означает, что Россия — цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее в себя государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность — естественная черта независимого государства.

2. Принцип единства системы государственной власти тесно связан с государственной целостностью и ею обусловлен. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, в верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты Федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации и совместного ведения эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Система государственных органов субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в соответствии с федеральным законом. Все это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом.

3. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов определяет:

1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;
2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72), причем нормативные правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам;
3. полноту власти субъектов Федерации по вопросам, находящимся вне предметов ведения Российской Федерации, т.е. первой группы предметов веления, и вне пределов полномочий Федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения. Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты Федерации, которые федеральной Конституцией не ограничиваются.

4. Принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации определен в преамбуле и ст. 5 Конституции РФ. Он вытекает из общепризнанного принципа современного международного права с аналогичным названием. В соответствии с данным принципом нации вправе распоряжаться своей судьбой. Чтобы наполнить это право реальным содержанием Конституция РФ закрепила право наций распоряжаться природными ресурсами, расположенными на территории их проживания, сохранять свою культуру, национальный язык и религию. Например, гарантией реализации принципа наций на самоопределение служат положения ст. 9 Конституции РФ, устанавливающие, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Статья 68 Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Россия гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий дня его изучения и развития. С учетом того, что субъекты Федерации построены по национально-территориальному и территориальному принципам и на территории каждого из них проживают представители многих наций и народностей, указанное право имеет огромное правовое и практическое значение. Самоопределение реализовано нациями и народностями в форме различных национально-территориальных образований, обладающих самостоятельностью в решении вопросов национально-культурной жизни.

Гарантируя принцип равноправия и самоопределения для малочисленных народов, Конституция РФ 1993 г. в ст. 69 установила, что их осуществление основано на общепринятых принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации.

При этом следует иметь в виду, что ни международное право, ни конституции государств не допускают при реализации указанного принципа развала государств и нарушения государственных границ. В частности, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., установлено: «Ничто в содержании принципа самоопределения народов не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств».

Реализацией права нации на самоопределение могут быть: создание независимого суверенного государства, свободное присоединение к независимому государству, объединение с другим государством, приобретение статуса государственного образования. Таким образом, суверенитет нации может проявляться в создании различных форм государственности, но не всегда суверенного государства. Федеративное устройство России отражает ее многонациональный состав. Она имеет в своем составе как национальные государственные образования, так и национально-государственные образования.

5. Равноправие субъектов Федерации. Как мы уже убедились, характеризуя симметрию Федерации в России, этот принцип весьма противоречивый, впервые он получил закрепление в действующей Конституции РФ. Это равноправие проявляется прежде всего: (1) в равенстве их прав и обязанностей как субъектов Федерации в отношениях с Федерацией в целом; (2) конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации; (3) равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания России. До этого действовали другие принципы. Например, Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала в ст. 107, что в верхнюю палату Верховного Совета РСФСР должно избираться по три депутата от каждой республики в составе РСФСР, по одному депутату от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда.