Государственное устройство: понятие и формы
Проблема государственного устройства наряду с проблемой формы правления относится к категории глобальных, поскольку органически связана с другой, более крупной в теоретическом плане, проблемой — формы государства. Терминологически понятия, связанные с государственным устройством, различаются. Это наиболее распространенное в науке и учебной литературе понятие собственно государственного устройства — форма государственного (территориально-политического) устройства.
Вопрос государственного устройства чрезвычайно важен. Каждая из его форм имеет специфические черты. Нисколько не умаляя роли унитарного государства, преобладающего в современном мире, мы тем не менее акцентируем внимание на федеративном государстве. К ним относятся не только ставшие уже «классическими федерациями» такие страны, как США, Мексика, Аргентина, Швейцария, но и сравнительно новые — Бельгия, Индия, Пакистан, Германия, Нигерия. Нередко вместо термина «федеративное государство» употребляется термин «союзное государство», что не совсем верно отражает суть явления, поскольку союз предполагает объединение равных. Относительно субъектов можно говорить о равенстве, но федеральные власти, федеральная конституция и федеральное законодательство возвышаются над соответствующими институтами субъектов федерации.
В литературе существуют разные мнения по поводу понятий и форм государственного устройства. Наиболее удачным, на наш взгляд, представляется следующее определение:
форма государственного (территориально-политического) устройства — внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принцип взаимоотношений центральных и региональных (местных) государственных органов.
В зависимости от характера и структуры составных частей территории государства и взаимоотношений между ними и государством в целом страны по форме политико-территориальной организации подразделяются прежде всего на унитарные и федеративные, каждая из которых в свою очередь включает в себя определенные разновидности. Нередко к этому добавляется и конфедерация. Однако необходима серьезная оговорка, ибо конфедерация — не форма одного государства, а форма межгосударственного объединения нескольких независимых стран, взаимоотношения между которыми, как известно, регулируются не конституционным, а международным правом. Такими конфедерациями были Швейцарский Союз (до 1848 г.), США (1776-1787 гг.), Германский Союз (1815-1866 гг.). В настоящее время конфедераций в мире не существует1Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 21..
Унитарное государство
Подавляющее большинство стран мира (около 85%) избрали унитарную (лат. уно — единое) форму политико-территориального устройства. Это одна из основных форм политико-территориальной организации государства, при которой его единая территория подразделяется обычно не на отдельные государства и (или) государственные образования (республики, штаты, земли и др.), а на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.) со сравнительно ограниченной самостоятельностью, а само государство имеет одну конституцию, одно законодательство, одно гражданство, единую систему органов государственной власти и управления, одну судебную систему, единый бюджет и налоговую систему. В связи с этим унитарное государство нередко называют единым, слитным, простым по структуре государством, в отличие от федеративного государства как сложного, составного, объединенного.
Унитарное государство содержит следующие основные отличительные признаки: одну Конституцию, которая распространяется на всю территорию страны; единую законодательную власть — общий для всей страны парламент; единую исполнительную власть; единую судебную власть (судебную систему); единое законодательство — правовую систему, обязательную для всех граждан на территории этой страны; территориальное деление на административные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью; единое гражданство.
Простые унитарные государства по своей территориальной структуре включают в себя только обычные административно-территориальные единицы. Если же унитарное государство имеет на своей территории еще и особые, автономные образования, то оно рассматривается как сложное.
Федеративное государство
Несмотря на то, что подавляющее большинство государств мира — унитарные, немало стран имеют федеративное (от лат. фэдус — союз) политико-территориальное устройство. Федеративное государство — это государство, территория которого состоит из ряда национально-государственных или политико-территориальных образований, каждое из которых пользуется относительной политической самостоятельностью, за исключением тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом.
Федеративные государства отличаются от унитарных следующими признаками; в федеративном государстве кроме общефедеральной конституции, как правило, субъекты федерации имеют свои конституции или иные акты, определяющие их статус; территория федеративного государства не составляет единого целого в политико-административном отношении, она представляет собой совокупность территорий субъектов федерации и иногда территорий центрального подчинения; имеется две системы органов государственной власти и законодательства (федеральные и субъектов федерации); две судебные системы; раздел в федеральной конституции, которым осуществляется разграничение предметов ведения и компетенции федерального уровня власти и власти субъектов федерации; для большинства федераций характерна двухпалатная структура союзного парламента; субъекты федерации не являются суверенными государствами.
Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех федераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы федераций, классифицировать их. Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяются: по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционные (автономные); по своей структуре — на симметричные и асимметричные; по характеру взаимоотношений между федерацией и ее субъектами — на централизованные и децентрализованные.
Считается, что договорные федерации возникли потому, что самостоятельные государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об объединении. В качестве примера приводят США и Швейцарию, забывая при этом, что договор лежал в основе объединения самостоятельных территорий в период их конфедеративного состояния (когда, например, в США 13 штатов направили в г. Филадельфию делегатов с полномочиями на подписание договора об обновлении конфедерации, а вместо договора те выработали и подписали Конституцию 1787 г.), что на основе договора был образован также СССР. Но договор от 30 декабря 1922 г. об образовании СССР подписывался не совсем добровольно, а с принятием Конституции СССР 1924 г. он в нее в качестве составной части не вошел. В последующем федеративная форма получила конституционное закрепление. Иногда в литературе федерации, учреждаемые конституцией, по принятию которой предшествовал процесс заключения договора, называют конституционно-договорными1Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998. С. 21, 22..
Конституционные федерации создавались на основе конституции страны или иного конституционного документа, в котором центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий. Таким путем были созданы, например, ФРГ (1949), Индия (1948), РСФСР (1918) и ряд других федераций.
Симметричными являются такие федерации, составные части которых однородны по своей природе и в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией (Германия, Австрия, Объединенные Арабские Эмираты и др.), однако необходимо отметить, что абсолютно симметричных федераций не существует, поскольку в любой федерации имеются элементы асимметрии. Большинство федераций мира — асимметричные, т.е. они характеризуются фактическим неравенством субъектов, наличием особых территориальных образований, не обладающих статусом субъекта федерации (федеральные территории, федеральные округа, ассоциированные государства и др.). Асимметрия в них заложена в самой структуре федеративных государств, где разные составные части имеют неодинаковый конституционно-правовой статус. Например, в составе США наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия, не имеющий представителей в Сенате и представленный одним делегатом с правом совещательного голоса в Палате представителей; три федеральные территории — Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа, управляемые федеральным центром; ассоциированные государства Пуэрто-Рико и Соединенные Штаты Микронезии.
Федерации делят также на децентрализованные и централизованные. Централизованной является федерация, в которой общенациональные интересы превалируют над интересами отдельных членов федерации. Принцип централизма, в частности, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Конституция СССР устанавливала, что Союз мог принять к рассмотрению любые вопросы, если того требовали общегосударственные интересы. К ведению высших органов государственной власти СССР могли быть отнесены не только те полномочия, которые устанавливала Конституция страны, но и любые другие вопросы общесоюзного значения. В настоящее время централизованная федерация — сравнительно редкое явление.
В децентрализованных федерациях в основу положен принцип субсидиарности, смысл которого состоит в признании идеи самоуправления составных частей федерации как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. В современных децентрализованных федерациях наблюдается тенденция расширения полномочий субъектов федерации, прежде всего в сферах экономики и социальной политики.
Современный федерализм развивается и обладает гибкостью форм, поэтому необходимо учитывать этот международный опыт, использовать его при совершенствовании Российской Федерации. Однако нельзя механически копировать его, автоматически переносить в иные условия. Каждая страна имеет элементы неповторимости, уникальности, и в этом смысле Россия служит тому подтверждением.