Конституционное право

ООН и ее специализированные учреждения по защите прав и свобод человека

В настоящее время в Российской Федерации формируется новая система защиты прав и свобод человека. Появляются и развиваются новые возможности, которые либо вообще отсутствовали, либо находились в зачаточном состоянии. К ним следует отнести право граждан Российской Федерации на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, которое впервые в истории отечественного конституционного законодательства закреплено в Конституции РФ (п. 3 ст. 46), где сказано, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Реализация данного права в Российской Федерации предполагает соблюдение определенных условий, вытекающих из конституционного положения. Таких условий два.

1. Соответствие международным договорам. Это означает необходимость ратификации Российской Федерацией международного документа, в котором закреплены права и свободы граждан, а равно признание со стороны России юрисдикции международных структур по защите прав и свобод человека. Так, Россия ратифицировала как Международный пакт о гражданских и политических правах, так и Факультативный протокол к нему, где, в частности, сказано, что «ни одно сообщение не принимается Комитетом по правам человека, если оно касается государства — участника Пакта, которое не является участником настоящего Протокола» (ст. 1 Факультативного протокола). Поэтому гражданин Российской Федерации может обратиться в Комитет по правам человека, если он считает, что нарушены его права, закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах.

Данное условие должно быть соблюдено и на региональном уровне но защите прав и свобод, так как в 1996 г. Россия вступила в Совет Европы и признала абсолютную юрисдикцию Европейского суда по правам человека, решения которого будут обязательными для исполнения всеми органами государственной власти в Российской Федерации.

2. «Исчерпанность внутригосударственных средств защиты». Это означает, что все международные организации применяют правило, согласно которому лицо должно исчерпать все доступные внутригосударственные средства защиты до того, как оно обратится с официальной жалобой в международный контрольный орган. Это отражает общий принцип международного права, который основан на том, что государству должны быть предоставлены все возможности для исправления любых нарушений своих международных обязательств путем использования внутренних правовых средств до рассмотрения спора на международном уровне.

Соблюдение «условий приемлемости» необходимо как для обращения в Комитет по правам человека ООН, так и в Европейский суд по правам человека.

Единственной международной инстанцией, куда можно отправить индивидуальную жалобу без всяких условий, является Комиссия по правам человека ООН, где без каких-либо ограничений принимают письма в соответствии с так называемой процедурой «1503».

Комиссия по правам человека ООН

Комиссия по правам человека — главный орган ООН, занимающийся проблемами прав человека. Ее создание было предусмотрено Уставом ООН. В 1946 г. Комиссия была официально учреждена Экономическим и Социальным советом (ЭКОСОС).

Длительное время основной сферой деятельности Комиссии по правам человека была разработка нормативных документов, направленных на защиту прав человека на международном уровне. В результате этих усилий был принят ряд основополагающих международных актов, включая международные пакты по правам человека.

В то же время на начальном этапе деятельности ООН не уделяла достаточного внимания имплементации принятых документов. В 1947 г. Комиссия по правам человека приняла решение о том, что она не имеет полномочий предпринимать какие-либо действия в отношении жалоб о нарушениях прав человека в отдельных странах.

В 1967 г. ЭКОСОС принял резолюцию 1235, в соответствии с которой Комиссия получила право проводить ежегодные слушания о «нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации, сегрегации и апартеида во всех странах, в особенности в колониальных и зависимых странах и территориях».

После проведения расследования или дебатов Комиссия может принять соответствующую резолюцию, осуждающую нарушения прав человека в той или иной стране. Во всех указанных случаях Комиссия представляет соответствующие отчеты ЭКОСОС и Генеральной Ассамблее ООН.

Процедура рассмотрения и расследования нарушений прав человека в соответствии с резолюцией 1235 получила название публичной процедуры, поскольку все слушания и расследования проводятся публично, на открытых заседаниях Комиссии. И хотя единственным результатом публичной процедуры может стать юридически необязательная резолюция о нарушении прав человека в той или иной стране, правительства принимают все возможные меры для избежания публичного расследования. Принятие резолюции о нарушении нрав человека подрывает авторитет правительств и наносит существенный ущерб престижу страны.

Комиссия по правам человека получила дополнительные полномочия в области имплементации прав человека в 1970 г. в результате принятия ЭКОСОС резолюции 1503, в соответствии с которой Комиссия по правам человека стала рассматривать индивидуальные и коллективные петиции о массовых и серьезных нарушениях прав человека в странах — членах ООН.

В отличие от публичной процедуры, проводимой на основе резолюции 1235, резолюция 1503 предусматривает конфиденциальную процедуру рассмотрения жалоб, так как все жалобы на нарушения прав человека рассматриваются на закрытых заседаниях органов ООН.

Важным условием подачи жалоб является исчерпание заявителями местных средств правовой защиты, за исключением ситуаций, когда подобные средства, в частности, местные суды, являются явно неэффективными или не дают возможности получить положительное решение в течение «разумного» срока.

Расследование в соответствии с резолюцией 1503 может привести к представлению негативного отчета ЭКОСОС и принятию резолюции ЭКОСОС или Генеральной Ассамблеи ООН, осуждающей нарушения прав человека в той или иной стране. Ни один из названных органов не имеет полномочий принимать юридически обязательные решения в отношении государств — членов ООН. Соответствующие резолюции могут лишь осудить нарушение государствами-членами их обязательств в соответствии с Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека и общепризнанными стандартами в области прав человека.

Практика свидетельствует о том, что Комиссия является основным органом ООН, который оказывает постоянное давление на страны, нарушающие права человека. Правительства-нарушители зачастую вынуждены представлять в международный орган информацию о состоянии прав человека. То, что страны, нарушающие права человека, вынуждены оправдываться перед одним из органов ООН, само по себе является существенным достижением в области защиты прав человека на международном уровне. Поскольку работа Комиссии традиционно привлекает внимание мировой прессы, страны, в отношении которых проводится расследование, неизбежно испытывают давление мирового общественного мнения. Практика во всем мире показывает, что «кампании стыда» в средствах массовой информации могут быть весьма эффективным средством борьбы с нарушителями прав человека.

Совет Безопасности ООН

Это единственный орган ООН, который наделен полномочиями принимать обязательные решения по ряду вопросов, входящих в его компетенцию. Согласно ст. 25 Устава ООН «члены Организации соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их».

Практика ООН показывает, что Совет Безопасности ООН может использовать свои полномочия согласно главе VII Устава ООН для прекращения массовых нарушений прав человека в отдельных странах. Устав ООН позволяет Совету Безопасности предпринимать активные действия в этой области, поскольку понятие «угроза миру», используемое в ст. 39 Устава ООН, нигде не определено.

Совет Безопасности неоднократно опирался на широкое толкование понятия «угрозы миру» и применял экономические санкции в случаях массовых нарушений прав человека в разных странах. В экстремальных ситуациях Совет Безопасности может принять решение о применении вооруженной силы для прекращения массовых нарушений прав человека. В целом практика ООН показывает, что в экстремальных ситуациях, связанных с массовыми нарушениями прав человека, один из основных органов ООН — Совет Безопасности — имеет весьма широкие полномочия для применения мер экономического и военного характера против государств, нарушающих свои обязательства в соответствии с Уставом ООН в отношении «уважения и соблюдения прав человека и основных свобод». Впрочем, в соответствии со ст. 27 Устава ООН (для того чтобы исключить или хотя бы свести к минимуму возможность ошибки, «односторонность», предвзятость, поспешность и т.п.) при принятии резолюций Советом Безопасности при решении подобных вопросов они принимаются квалифицированным большинством в 9 членов из 15 при условии, что ни один из постоянных членов Совета Безопасности (Россия является постоянным членом) не проголосует против резолюции (право вето).

Комитет по правам человека

Основной орган контроля за тем, как государства — участники Пакта проводят в жизнь соответствующие обязательства в области прав человека. Членами Комитета могут быть только граждане государств, участвующих в Пакте. Они должны обладать высокими нравственными качествами и «признанной компетентностью в области прав человека» (ст. 28 Пакта). В отличие от членов Комиссии ООН по правам человека, представляющих интересы своих государств, члены Комитета по правам человека избираются и работают в личном качестве. Это означает, что в целом состав Комитета способен принимать решения, которые могут быть весьма критическими по отношению к государствам, нарушающим свои обязательства в соответствии с Пактом. Решения Комитета, как правило, принимаются на основе консенсуса. Комитет по правам человека рассматривает доклады государств, жалобы государств на нарушения другими государствам и участниками прав, гарантированных Пактом, и жалобы индивидов на нарушение государствами их прав. Кроме указанных основных функций Комитет принимает общие комментарии к отдельным положениям Пакта. Так, Комментарий № 10 касается права на свободу мнения, Комментарий № 13 — права на справедливое и публичное разбирательство уголовного дела, Комментарий № 22 — права на свободу мысли, совести и религии, а Комментарий № 23 — прав национальных меньшинств. Эти комментарии служат важным вспомогательным средством при толковании Пакта.

В соответствии со ст. 40 участвующие в Пакте государства обязаны представлять Комитету по правам человека доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, провозглашенных в Пакте, и о достигнутом прогрессе. Комитет установил общие требования к форме и содержанию докладов, поскольку они, как правило, представляют приукрашенную картину ситуации в области прав человека в отчитывающейся стране. Однако Комитет имеет возможность проверить достоверность данных, представляемых в письменном докладе.

Комитет по правам человека принимает индивидуальные жалобы лишь от жертв предполагаемого нарушения международного Пакта. Это означает, что оспариваемое право лица фактически нарушено, и оно является жертвой такого нарушения. Таким образом, гражданин не может обратиться с индивидуальной жалобой, где указывает, что конкретный закон или практика его применения потенциально представляет угрозу правам данного лица. В такой ситуации целесообразно выбрать другую правовую процедуру реализации своего права на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека — Европейский суд по правам человека, практика которого предусматривает рассмотрение дел от потенциальных жертв.

Таким образом, если некий гражданин, находящийся, например, под юрисдикцией Российской Федерации, считает, что его право на свободу выражения мнений, а равно любое другое право, закрепленное в Международном пакте о гражданских и политических правах, было нарушено государством, и если он безуспешно пытался добиться правовой защиты в своей стране, вплоть до Верховного Суда РФ, и если эта страна является участником Пакта и Факультативного прокола, то гражданин России может подать жалобу в Комитет по правам человека. На закрытом заседании Комитет рассмотрит его жалобу наряду с информацией, представленной Россией. Комитет изложит гражданину России и его Правительству свою точку зрения по поводу того, был ли нарушен Пакт. Комитет, кроме того, включит свое мнение в ежегодный доклад, что также будет способствовать международной защите прав граждан.

Международный суд ООН

В соответствии со ст. 92 Устава ООН это «главный судебный орган Организации Объединенных Наций». Решения Международного суда обязательны для государств. Согласно ч. 1 ст. 94 Устава ООН «каждый Член Организации обязуется выполнять решение Международного суда по тому делу, в котором он является стороной».

Однако Международный суд ООН, расположенный в Гааге (Нидерланды), играет достаточно скромную роль в области имплементации международных стандартов прав человека, принятых в рамках ООН.

Генеральная Ассамблея ООН

Вправе рассматривать вопросы прав человека на своих заседаниях. В принципе Генеральная Ассамблея может принимать резолюции, осуждающие нарушения прав человека в отдельных странах. Однако, как правило, подобные резолюции принимаются иными органами ООН, прежде всего Комиссией по правам человека и ЭКОСОС. В любом случае следует иметь в виду, что в соответствии с Уставом ООН резолюции Генеральной Ассамблеи ООН не имеют юридически обязательного характера.

Представитель по правам человека ООН

В 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила пост Представителя по правам человека ООН. Представитель, являющийся заместителем Генерального секретаря ООН, отвечает за координацию деятельности различных органов по правам человека в рамках ООН и осуществляет общее руководство Центра по правам человека ООН. Учреждение нового поста в рамках ООН может улучшить координацию деятельности различных органов ООН в рассматриваемой области, но не изменит общего подхода Организации Объединенных Наций к вопросам имплементации прав человека в государствах — членах ООН.

Специализированные учреждения ООН

Это межправительственные организации, входящие в систему ООН. Хотя специализированные учреждения являются независимыми международными организациями, они установили особые отношения с ООН и сотрудничают с ней в достижении определенных общих целей. Достижение уважения к правам и основным свободам человека стало общей целью ООН и целого ряда специализированных учреждений. Наиболее важными организациями в этой области являются Международная организация труда, ЮНЕСКО и Всемирная организация здравоохранения.